暫住證(TemporaryResidencePermit)這個詞據(jù)說為深圳首創(chuàng)，是深圳移民文化的一個標(biāo)志性符號，它讓初到深圳的外來人口擁有了暫時居住的權(quán)利和一個身份，這個詞語本身蘊涵著生活的不安定性。中國“打工博物館”的第一件展品就是暫住證。后來暫住證制度在中國流傳開來，暫住證是特定時期的人口管理方式，目前中國不少地區(qū)已取消暫住證，由居住證代替。目前仍推行暫住證制度的城市有北京，上海（臨時居住證）等城市。

　　一、信息簡介

　　1984年，深圳開始實行暫住證制度。然后從上世紀(jì)80年代中國多數(shù)大中型城市陸續(xù)實行，直到今天，一直是大多數(shù)城市對非本地戶籍人口實施管理的主要辦法。暫住證經(jīng)歷過3種版本，最早的暫住證是多頁手寫的證件形式，比較容易被偽造；后來采用IC卡形式的暫住證，可以機讀，內(nèi)含較多個人信息，但由于成本高，制作周期長，給外來務(wù)工人員帶來不便，同時在過程中，許多功能由于實際情況限制，很少發(fā)揮作用。2003年，《行政許可法》頒布后，暫住證制度的強制性失去了法律依托甚至發(fā)生抵觸，暫住證成為社會學(xué)及法律學(xué)專家聯(lián)合“聲討”的對象，當(dāng)年少數(shù)城市開始取消暫住證制度。

　　2005年，部分取消“暫住證”的城市因外來人口犯罪率反彈而恢復(fù)該制度，有些則將“暫住證”換了個說法，“居住證”應(yīng)運而生，成為各界人事熱議的話題。

　　2006年，深圳發(fā)布人口管理“1+5”文件，對暫住證管理制度進行改革，減少暫住證類別，降低門檻、

　　簡化程序，明確了持證人享有的權(quán)利。

　　2008年8月1號開始，深圳居住證制度正式實施，實施了近13年的暫住證制度正式退出歷史舞臺。7月31日，首批兩萬張居住證開始在深圳市發(fā)放。據(jù)了解，深圳市現(xiàn)在共有流動人口800萬，預(yù)計2008年發(fā)放500萬張居住證，2009年上半年前居住證發(fā)放全部完成。

　　但目前“暫住證”仍是大多數(shù)城市管理外來人口的主要辦法。

　　二、出臺原因

　　近千萬外來人口是深圳市的建設(shè)者，也給這座城市的治安帶來了巨大壓力。深圳市從改革開放開始，就成為創(chuàng)業(yè)者的樂園，它所擁有的包容氣質(zhì)和巨大的成功，吸引了城外萬千人流慕名涌入。他們是這個城市的建設(shè)者，給城市發(fā)展帶來了人口紅利，另一方面，也給城市的治安帶來了巨大的壓力。

　　深圳的社會治安一直廣受詬病，參與詬病的當(dāng)然也包括外來人口。來自深圳市公安機關(guān)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，深圳市的刑事案件有九成由外來人口所犯。相關(guān)專家解釋這種矛盾的現(xiàn)狀時稱，政府對外來人口的基數(shù)控制不力，管理水平低是治安不力的主因。在很長一段時間里，外來人口并未進入政府管理的視野范疇，他們游離于政府的視線外，當(dāng)然，他們也享受不到基本的文化服務(wù)、免費技能培訓(xùn)，缺乏相對公平的教育機會。這種“相安無事”的現(xiàn)狀隨著深圳經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型、城市形象更進一步邁向文明，成為一種不得不打破的必須。

　　市公安局推居辦多位負(fù)責(zé)人均坦言，人口管理部門對外來人口的“了解”不夠深入，也不夠靈活，“有個人來深圳了，既沒有工作，也沒有找工作的想法。但我們不知道他是誰，不知道他住在哪里，不知道他做什么，也不知道他什么時候離開。”正是這種多重未知的管理現(xiàn)狀造成深圳警情不斷，市民居住缺乏安全感?！耙攵伦》缸铮P(guān)鍵是了解哪些人在犯罪，有針對性地進行打擊”，推居辦負(fù)責(zé)人稱，居住證的實施對打擊犯罪顯然不具備直接的效用，但居住證制度實施后，政府有能力對生活在深圳的每一個人做到精確掌控，通過這種“精確”而動態(tài)地跟蹤流動人口的管理，包括將違法犯罪記錄載入居住證內(nèi)等一系列措施，能“精準(zhǔn)”地對犯罪分子實施打擊。一直困擾深圳市政府的治安問題有望大幅度改善。

　　三、輿論關(guān)注

　　近幾年來，暫住證制度的存廢一直備受輿論關(guān)注，一些專家和法律界人士對暫住證制度的弊端提出了嚴(yán)厲的批評。最近，河南省10名律師上書中國人大常委會和國務(wù)院，提出“中國各地暫住證及類似制度嚴(yán)重違反法律，應(yīng)予審查撤銷”。10名律師從法律的角度質(zhì)疑暫住證制度的合法性。他們認(rèn)為，針對外地人群辦理，并且不辦暫住證就不允許在本地居住，這樣的規(guī)定是典型的行政許可行為，但2004年7月1日起實施的《行政許可法》沒有賦予國務(wù)院各部委（如公安部、財政部等）和省級政府設(shè)立行政許可的權(quán)力，所以原來主要由省級政府發(fā)布的暫住證規(guī)定不應(yīng)該繼續(xù)執(zhí)行。這一質(zhì)疑顯然是很有力量的，讓人不能不佩服律師的嚴(yán)謹(jǐn)與犀利。當(dāng)然，從這個角度對暫住證制度提出質(zhì)疑，嚴(yán)格說來并不需要特別的專業(yè)知識，甚至可以說，在《行政許可法》正式實施后，暫住證制度在法律上已經(jīng)失去了存在的理由，這在很多人那里已經(jīng)成為一種常識。比如，早兩年多前，武漢市有關(guān)負(fù)責(zé)人就明確表示，實施暫住證制度的依據(jù)與《行政許可法》相抵觸，取消這一制度，在中國各大城市已是大勢所趨。

　　作為一種應(yīng)當(dāng)依法廢除的“舊法”，暫住證制度為什么在許多地方還能繼續(xù)存在下去呢？主要原因就在于，有關(guān)方面不是從“法律”的角度來認(rèn)識暫住證制度的合法性，而是從他們更為看重的“社會”的角度，認(rèn)為暫住證制度繼續(xù)存在具有相當(dāng)?shù)暮侠硇?。他們堅持認(rèn)為，即使暫住證制度失去了合法性，其合理性也不可動搖，所以不能為了“合法”而將其一廢了之；如果批評者一定要追問合法性，那么通過修改相關(guān)法律，使暫住證制度重新變得“合法”，也并非不可能之事?？磥?，只否定暫住證制度的合法性是不夠的，還應(yīng)當(dāng)認(rèn)真審視其存在的“合理性”。

　　綜合有關(guān)方面為暫住證制度開列的“合理性”，不外乎“限制勞動力盲目流動”和“加強治安管理”兩個方面。而在市場經(jīng)濟條件下，勞動力和資金、技術(shù)等資源要素一樣，需要在自由流動中完成優(yōu)化配置，勞動力的流動是一個動態(tài)平衡的過程，其中即便有一些“盲目”的成分，也會隨著市場體系的完善而逐步消解，而勿需政府動用行政手段進行干預(yù)。所以，暫住證制度的第一條“合理性”其實是大可懷疑的———它為勞動力的自由流動人為設(shè)置門檻，的確能起到限制勞動力流動的作用，在鼓勵勞動力流動的今天，這種作用根本就是不合理的，哪里有什么“合理性”可言？

　　至于加強治安管理，也不能成為實行暫住證制度的一條強勁的理由。一個公民來到其戶籍之外的另外一個地方，無論是投靠親友、務(wù)工經(jīng)商還是旅游度假、學(xué)習(xí)研修，也無論是三年五年的“長期暫住”，還是十天半月的“短期暫住”，只要他通過一定的渠道（如他投靠的親友、務(wù)工的單位、住宿的酒店等）向當(dāng)?shù)毓矙C關(guān)履行登記備案手續(xù)，公安機關(guān)就能達到掌握流動人口動態(tài)的目的。在加強治安管理的問題上，暫住證制度并不比登記備案更有效，只是在公安機關(guān)那里，兩者的意義卻大不相同———登記備案只是一種日常管理手段，暫住證制度卻維系著一種行政權(quán)力，以及附加在行政權(quán)力之上的一系列部門利益（如收費、罰款等）。在收費、罰款和加強治安管理這兩個目標(biāo)中，如果認(rèn)為前者很重要，那么，暫住證制度就是合理的；相反，如果認(rèn)為前者并不重要，那么，暫住證制度對于治安管理的“合理性”也就不復(fù)存在了。

　　四、取消之后

　　1、北京暫住證功能將變革

　　北京市的“暫住證”功能將發(fā)生變革，持證流動人口可享受市民待遇，由現(xiàn)在單一的“管人”和“卡人”，變成一個為外來人口提供各項服務(wù)的憑證。持證的流動人口可憑證享受到子女教育、醫(yī)療、購車、計劃生育等一系列市民待遇的服務(wù)。

　　2、深圳市深圳居住證制度正式實施

　　深圳市公安局副局長施志剛在不久前召開的推居新聞發(fā)布會上公開表示：“推出居住證可以讓非深戶籍人員在深圳立足，并早日安下心來，把這個城市看作是自已的城市，而不是別人的城市?！?/p>

　　推居辦負(fù)責(zé)人對此的解讀是，暫住證和居住證雖然僅一字之差，但從心理上對常年居住在此的外來人員提供了一種自我認(rèn)可的形式。此外，由于深圳市流動人口數(shù)量巨大，政府公共資源的投入和配置必然是有選擇、有針對性的，“沒有哪一個城市有像深圳這樣大的流動人口基數(shù)，政府也不可能對所有人口提供統(tǒng)一的服務(wù)，政府要照顧的是真正對城市發(fā)展作出貢獻的人?！?/p>

　　正是基于這種考慮，即將在全市推開的居住證相比以前更具延續(xù)性，流動人口在深的表現(xiàn)和貢獻年限都將有所記錄，一旦政府作出某種決策，居住證的統(tǒng)計信息將成為最科學(xué)，最有針對性的參考。淡化戶籍觀念、承載的信息量大、給予市民待遇以及更加人性化，是推居辦眼中的四個新管理理念。深圳市推居辦負(fù)責(zé)人稱，居住證相比暫住證雖然只差一個字，但在人口管理上卻是一次重大的突破。該負(fù)責(zé)人稱，自從國家收容條例廢止之后，深圳的暫住證制度實施的效果已經(jīng)不明顯，即使是“1+5”文件出臺后，深圳的人口管理依然沒有太大的變化?！半m然辦理暫住證是強制性的，但由于深圳流動人口數(shù)量巨大，很多人不辦證政府也難以發(fā)現(xiàn)。”另一方面，由于暫住證對流動人口沒有太多的“實惠”，需要辦證的人員在怕麻煩的情況下最后也都放棄了。該負(fù)責(zé)人表示，由于深圳的流動人不僅數(shù)量大，而且流動性強，暫住證信息的更改難度大，兩年前收集上來的暫住證信息在兩年后基本上就銷毀了，在這種情況下，流動人口在深活動的痕跡是間斷的、不連續(xù)的，流動人口的管理難以做到準(zhǔn)確、持續(xù)。

　　推居辦工作人員稱，居住證制度相對于暫住證呈現(xiàn)出新的管理理念，一是淡化戶籍觀念。居住證強化“居民”意識，而暫住證強調(diào)“外來”概念。二是承載的信息量大。居住證承載的信息分為兩個層面，卡面上有姓名、性別等可視信息，卡內(nèi)芯片上有機讀信息，包括從業(yè)狀況、社會保險、婚姻狀況、計劃生育、誠信和違法行為記錄等，而暫住證只記錄基本信息。三是給予市民待遇。居住證持有者將享受諸多市民待遇，辦理以自愿為主；而暫住證沒有優(yōu)惠待遇，在一定程度上存在人格歧視，辦證屬于強制性。四是管理更加人性化。居住證規(guī)定辦理時間為進入深圳30天內(nèi)，改變了過去暫住證制度下凡暫住3日以上均需辦理暫住證的“一刀切”管理模式。

　　“現(xiàn)在中國都沒有哪一個城市能夠完整地掌握流動人口的信息，這是我們的目標(biāo)，也是非常有難度的一個工作，但做好了對中國都有借鑒意義?！蓖凭愚k負(fù)責(zé)人稱，在追求民主和平等的社會環(huán)境中，居住證制度是人口管理從強硬向人性的一種轉(zhuǎn)變。

　　五、相關(guān)問題

　　本市對外地來京人員實行暫住登記和《暫住證》制度?！稌鹤∽C》是外地來京人員在本市臨時居住的合法身份證明；外地來京人員到達本市后，應(yīng)在三日內(nèi)到其暫住地派出所申報暫住登記。其中，年滿16周歲，在本市暫住時間擬超過一個月的或者擬在本市從事務(wù)工、經(jīng)商等活動的外地來京人員，應(yīng)當(dāng)在辦理暫住登記的同時申領(lǐng)《暫住證》。