改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化不斷加快，農(nóng)村富余勞動(dòng)力大規(guī)模向城市轉(zhuǎn)移，對(duì)城市實(shí)有人口管理的要求隨之不斷提高。保持30多年高速發(fā)展的廣東省深圳市，在創(chuàng)造了世所罕見(jiàn)的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化奇跡的同時(shí)，在城市管理特別是實(shí)有人口管理方面面臨著問(wèn)題先發(fā)、矛盾凸顯的復(fù)雜局面。為此，深圳堅(jiān)持以人為本，以共建促共享，不斷加強(qiáng)和創(chuàng)新實(shí)有人口服務(wù)管理，初步探索出一條快速城鎮(zhèn)化條件下的實(shí)有人口管理之路。

　　快速城鎮(zhèn)化使傳統(tǒng)人口管理模式的缺陷日益凸顯

　　城鎮(zhèn)化是人類生產(chǎn)生活活動(dòng)由農(nóng)村向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的過(guò)程，突出表現(xiàn)為生產(chǎn)要素向城鎮(zhèn)集聚，尤以人口集聚為顯著特征。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化迅猛發(fā)展，到2011年，我國(guó)城鎮(zhèn)人口占比超過(guò)50%，城鎮(zhèn)人口首次超過(guò)農(nóng)村人口。在快速城鎮(zhèn)化過(guò)程中，由于生產(chǎn)力水平提高而產(chǎn)生的大量農(nóng)村富余勞動(dòng)力和城市待業(yè)大軍大規(guī)?？鐓^(qū)域轉(zhuǎn)移，對(duì)傳統(tǒng)人口管理模式造成明顯沖擊。

　　傳統(tǒng)人口管理模式在快速城鎮(zhèn)化條件下的缺陷具體表現(xiàn)為“三分離一狹窄”。所謂“三分離”，一是人口居住地與戶籍所在地分離。傳統(tǒng)人口管理模式主要采用靜態(tài)管理方式，把人口“拴”在土地上，人戶高度合一。而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，要素流動(dòng)是資源優(yōu)化配置的基本前提，人口流動(dòng)戶籍卻不能隨之流動(dòng)，造成人戶分離，帶來(lái)一系列社會(huì)問(wèn)題。二是人口管理與服務(wù)分離。傳統(tǒng)人口管理模式缺乏服務(wù)內(nèi)容，呈現(xiàn)人口管理與服務(wù)相分離的狀態(tài)。三是財(cái)富創(chuàng)造與分享分離。戶籍制度是傳統(tǒng)人口管理模式的基本制度，由于三大差別的存在，戶籍制度上附帶著較大的福利差異。流動(dòng)就業(yè)人口為居住地創(chuàng)造了大量社會(huì)財(cái)富，但由于不具有本地城鎮(zhèn)戶籍，在很大程度上不能分享城鎮(zhèn)發(fā)展成果。所謂“一狹窄”，是指入戶通道狹窄。長(zhǎng)期以來(lái)，鄉(xiāng)村人口、流動(dòng)人口入戶城鎮(zhèn)主要有三個(gè)通道：學(xué)歷通道，軍旅通道，隨遷通道。這三個(gè)通道都不是常態(tài)化通道，特別是與數(shù)量龐大的流動(dòng)人口相比，入戶總?cè)藬?shù)很少，通道狹窄。

　　創(chuàng)新人口服務(wù)管理模式是城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的必然要求

　　作為我國(guó)改革開(kāi)放的排頭兵，深圳以其快速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和顯著的體制機(jī)制優(yōu)勢(shì)，吸引了大量城鄉(xiāng)富余勞動(dòng)力，由此帶來(lái)實(shí)有人口的爆炸式增長(zhǎng)，戶籍與非戶籍人口嚴(yán)重倒掛。目前，深圳實(shí)有人口總量達(dá)1400萬(wàn)人，流動(dòng)人口和戶籍人口的結(jié)構(gòu)比為5∶1。大規(guī)模流動(dòng)人口聚集，使得傳統(tǒng)人口管理模式“三分離一狹窄”的缺陷日益凸顯，深圳實(shí)有人口管理面臨一系列困境。

　　公共服務(wù)需求迅速膨脹與有限供給的困境。一方面人口快速流入，規(guī)模激增，公共服務(wù)需求呈迅速擴(kuò)張之勢(shì)；另一方面，人口快速膨脹使深圳土地、環(huán)境、水、能源等資源短缺問(wèn)題明顯暴露，城市承載力達(dá)到極限，公共資源不足，公共服務(wù)供給能力有限，而且還存在“公共服務(wù)陷阱”，就是公共服務(wù)投入越大、水平越高，引致的需求越大、缺口越大，市民尤其是外來(lái)人口越不滿意。在這方面，深圳一直努力推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，擴(kuò)大基本公共服務(wù)覆蓋面，努力縮小戶籍與非戶籍的差別。目前，在36個(gè)方面做到了“同城人、同待遇”。但是，受公共資源瓶頸制約，深圳在住房保障等一些方面仍然不能實(shí)現(xiàn)均等化，保障性住房仍然只能覆蓋到戶籍困難群體和非戶籍人才群體，還有1000多萬(wàn)外來(lái)人口居住在出租屋，他們?cè)谧优雽W(xué)、社會(huì)保障等方面也存在一些困難。

　　人口管理與服務(wù)的困境。1000多萬(wàn)外來(lái)人口聚集的事實(shí)帶來(lái)巨大的人口管理難題。如果缺乏有效的管理手段，那么連基本的社會(huì)秩序也很難維持，更不用說(shuō)保持經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展了。很明顯，新形勢(shì)下傳統(tǒng)管理手段已不可行、不適用。深圳最早推行勞動(dòng)用工制度改革，最早實(shí)現(xiàn)人力資源市場(chǎng)化配置，如果仍然主要依靠行政手段實(shí)施人口管理，必然與發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)形成沖突。改革開(kāi)放以來(lái)，深圳一直在探索解決人口管理與服務(wù)難題。上世紀(jì)80年代末90年代初，深圳曾經(jīng)探索實(shí)行暫住證管理，把暫住證作為“深圳人”的身份識(shí)別和管理載體，擁有深圳暫住證某種意義上就成了深圳人。但暫住證本質(zhì)上是一種行政強(qiáng)制的人口管理手段，幾乎沒(méi)有服務(wù)內(nèi)容，而且暫住證信息容量小，服務(wù)短缺，支撐乏力，不能解決“三分離一狹窄”問(wèn)題，因而退出了歷史舞臺(tái)。

　　人口管理邊界的困境。如果以戶籍人口作為人口管理邊界，則管理范圍太小，不能滿足深圳以外來(lái)人口為主、人口快速流動(dòng)的實(shí)際需要，也不符合建設(shè)和諧深圳的要求，甚至不能維持基本的社會(huì)穩(wěn)定；而資源不足和戶籍制度剛性，決定了短時(shí)期內(nèi)不可能大規(guī)模擴(kuò)大戶籍人口。如果擴(kuò)大人口管理邊界，勢(shì)必要突破現(xiàn)行戶籍制度，那么新的管理邊界與戶籍制度如何銜接？此外還存在諸多技術(shù)問(wèn)題，如擴(kuò)大到什么范圍、以什么為具體抓手和操作平臺(tái)等。經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐和探索，本世紀(jì)初，深圳在取消暫住證后，創(chuàng)造性地實(shí)行居住證管理，在居住證中捆綁勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障等公共服務(wù)內(nèi)容。應(yīng)該說(shuō)，居住證在強(qiáng)化服務(wù)理念等方面有巨大進(jìn)步，但目前居住證也有服務(wù)內(nèi)容較少、信息不暢等缺陷，還不能完全實(shí)現(xiàn)居住證與戶籍之間的對(duì)接。

　　深圳面臨的這些人口管理和服務(wù)困境表明，人口管理問(wèn)題仍然是深圳當(dāng)前和今后一段時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的突出瓶頸，創(chuàng)新人口服務(wù)管理模式是城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的必然要求。

　　通過(guò)制度創(chuàng)新探索完善實(shí)有人口服務(wù)管理

　　目前我國(guó)仍處于城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)階段，城鎮(zhèn)人口會(huì)越來(lái)越多，城鎮(zhèn)人口管理問(wèn)題也將越來(lái)越突出。通過(guò)制度創(chuàng)新探索完善實(shí)有人口服務(wù)管理，是我國(guó)大中城市必須面對(duì)的共同課題。作為改革開(kāi)放先行地區(qū)，深圳尤需深化改革、不斷創(chuàng)新，努力提高城市實(shí)有人口服務(wù)管理水平。

　　完善居住證制度平臺(tái)。從深圳的實(shí)際來(lái)看，居住證是在現(xiàn)有戶籍制度框架下最能體現(xiàn)現(xiàn)代人口管理理念的制度平臺(tái)。居住證制度的核心就是突出居住概念和服務(wù)理念，對(duì)持有長(zhǎng)期居住證的人員賦予其“居住”身份，可以享受戶籍制度所對(duì)應(yīng)的社保、子女教育等一系列服務(wù)。深圳近7年來(lái)推行的居住證制度受到了中央的高度肯定，得到了社會(huì)的廣泛接受和高度認(rèn)同。今后，深圳將繼續(xù)參照以實(shí)際居留作為入戶要件的國(guó)際通行慣例，以縮短居住年限標(biāo)準(zhǔn)為重點(diǎn)完善居住證制度，把居住證制度精心打造成為推進(jìn)戶籍制度改革的銜接平臺(tái)，為根本解決人戶分離問(wèn)題進(jìn)行積極探索。拓展居住證在商業(yè)、金融、就醫(yī)就學(xué)、出境入境等領(lǐng)域的服務(wù)功能，將個(gè)人就業(yè)、社保、信用等信息納入居住證管理，盡快實(shí)現(xiàn)“一卡多能、一卡通用”，增加居住證持有人的查閱功能，讓其了解可享受的基本公共服務(wù)內(nèi)容。

　　完善公共服務(wù)和社會(huì)保障平臺(tái)。戶籍和非戶籍最大的差別在于基本公共服務(wù)和社會(huì)保障的差別待遇。在現(xiàn)行戶籍制度存在剛性、戶籍人口不可能大規(guī)模擴(kuò)張的情況下，推行基本公共服務(wù)和社會(huì)保障均等化的根本含義，就是要縮小戶籍和非戶籍的差別待遇。今后，深圳將以實(shí)有人口作為配置基本公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的邊界，實(shí)現(xiàn)實(shí)有人口全覆蓋，進(jìn)一步加大投入、明確標(biāo)準(zhǔn)，適度超前推進(jìn)城市規(guī)劃建設(shè)和管理，優(yōu)質(zhì)高效地提供基本公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。2012年，深圳要在已經(jīng)實(shí)行的36項(xiàng)基本公共服務(wù)均等化的基礎(chǔ)上，新增8項(xiàng)基本公共服務(wù)均等化項(xiàng)目。如，實(shí)行全民醫(yī)保，將外來(lái)人口及其子女納入醫(yī)保范圍；實(shí)行全民社保，無(wú)論身份和工作性質(zhì)，應(yīng)保盡保；出臺(tái)“失業(yè)動(dòng)態(tài)歸零”方案，開(kāi)展公益性就業(yè)介紹培訓(xùn)等；最低生活保障、失業(yè)保障、住房保障等基本公共服務(wù)覆蓋全體實(shí)有人口，普惠所有居民。

　　完善積分入戶制度平臺(tái)。戶籍仍是現(xiàn)階段人口管理的基本制度。多年來(lái)，深圳不斷推進(jìn)戶籍制度改革，2010年9月以來(lái)推行了積分入戶制度。積分入戶制度的設(shè)計(jì)思路是，克服入戶通道狹窄的制度缺陷，在流動(dòng)人口和戶籍人口之間構(gòu)建一個(gè)不斷擴(kuò)大的常態(tài)化通道，流動(dòng)人口可以通過(guò)積分入戶成為戶籍人口，實(shí)現(xiàn)人口有序流動(dòng)。對(duì)于目前已經(jīng)符合積分入戶條件的人員，即刻準(zhǔn)予入戶；對(duì)于目前暫不符合條件的人員，通過(guò)明確的政策引導(dǎo)，使他們形成合理、明確的入戶預(yù)期，這樣有利于外來(lái)人口在深圳長(zhǎng)期穩(wěn)定就業(yè)和守法生活，營(yíng)造和諧的社會(huì)氛圍。今后，深圳將進(jìn)一步加大積分入戶政策實(shí)施力度。在積分入戶政策實(shí)施過(guò)程中，引入公益服務(wù)、誠(chéng)信記錄和榮譽(yù)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。外來(lái)務(wù)工人員入戶評(píng)價(jià)機(jī)制從原來(lái)的“條件制”、“門檻制”變?yōu)椤熬C合評(píng)價(jià)制”，建立統(tǒng)一的人才引進(jìn)平臺(tái)和綜合評(píng)價(jià)機(jī)制。大幅增加居住條件的含金量，大幅提高居住年限分值。

　　構(gòu)建高效人口管理平臺(tái)。在強(qiáng)化服務(wù)理念的同時(shí)，創(chuàng)新人口管理模式，實(shí)現(xiàn)高效人口管理。實(shí)行“以證管人”，以居住證為核心構(gòu)建全覆蓋、高效率的人口管理平臺(tái)，凡具有人口管理服務(wù)職能的部門和實(shí)有人口登記、變更的全部信息，都將納入居住證系統(tǒng)。實(shí)行“以房管人”，完善出租屋管理，實(shí)施房屋“身份管理”，推進(jìn)房屋編碼全覆蓋。實(shí)行信息化人口管理，通過(guò)建設(shè)“三庫(kù)兩系統(tǒng)一網(wǎng)站”，將政府服務(wù)居民的信息資源和管理資源編織在網(wǎng)絡(luò)和網(wǎng)格上，打造覆蓋市、區(qū)、街道、社區(qū)的綜合信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)對(duì)人口、企業(yè)、地理空間信息的動(dòng)態(tài)跟蹤和各部門信息資源的聯(lián)通共享。以社區(qū)為平臺(tái)，在社區(qū)層面編織社區(qū)公共服務(wù)民心網(wǎng)，整合各部門在基層的服務(wù)管理資源，實(shí)現(xiàn)實(shí)有人口服務(wù)管理縱向到底。