中國全面取消暫住證，屬于“革命性的改變”

　　暫住證被居住證所取代，不僅僅是將一項不合理的制度掃進(jìn)歷史垃圾堆的過程，更是這項頂層設(shè)計如何在最大程度上體現(xiàn)公平正義的現(xiàn)實演繹。

　　3月5日上午9時，第十二屆全國人民代表大會三次會議開幕，國務(wù)院總理李克強作政府工作報告。李克強表示加快實施戶籍改革，以居住證為載體，提供基本公共服務(wù)。

　　自十八大以來，戶籍制度改革佳音不斷，實行多年的暫住證將退出歷史舞臺。

　　近日，《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》改革方案已經(jīng)中央審議通過，即將印發(fā)實施?！兑庖姟分忻鞔_，中國扎實推進(jìn)戶籍制度改革，取消暫住證制度，全面實施居住證制度，建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務(wù)提供機制。

　　中國戶籍改革的探索已提出多年，如何實施有效的戶籍管理方法，一直是外界關(guān)注的焦點。廣州華南師范大學(xué)法學(xué)院副院長陳雪表示，中國全面取消暫住證，屬于“革命性的改變”。

　　一個制度的終結(jié)

　　所謂暫住證，官方說法是外來人員在城市里臨時居住的合法身份證明，是一種具有特殊時代背景的證件。1984年，深圳率先實行暫住證制度，隨后中國多數(shù)大中型城市陸續(xù)效仿。

　　面對城市流動人口的管理，公安部于1985年7月13日頒布了《關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定》，由此開創(chuàng)了暫住證管理的時代。1995年，公安部發(fā)布《暫住證申領(lǐng)辦法》，把流動人口管理納入政府管理的范疇。

　　30年間，暫住證制度成為城市對非本地戶籍人口實施管理的主要辦法。

　　40歲的孫恒于1998年從河南開封來到北京，他和工友們經(jīng)歷了北京暫住證管理最嚴(yán)格的時期?！澳菚r候，大街上總能看到警察盤問有沒有暫住證，我夜里睡覺都是把門反鎖，很害怕警察半夜敲門查證。”他對民主與法制社記者回憶。

　　在北京市朝陽區(qū)金盞鄉(xiāng)，孫恒和工友們創(chuàng)立了“打工之家博物館”，館中的重要展品之一就是中國20多個城市的暫住證，這些暫住證都是流動在各個城市打工的工友們提供的。暫住證經(jīng)歷了3種版本，從封面到內(nèi)頁都發(fā)生著變化，最早的暫住證是多頁手寫的形式；后來暫住證采用IC卡形式，可以機讀，內(nèi)含較多個人信息。“最開始辦暫住證是要交錢的，而且辦證周期長，外出務(wù)工很不方便，暫住證的許多功能由于實際情況限制，很少發(fā)揮作用?！睂O恒說。

　　2001年6月10日，有關(guān)部門對北京市暫住證進(jìn)行了改革，取消收費并分為ABC三個等級，針對年滿16周歲、擬在京暫住一個月以上或從事務(wù)工經(jīng)商活動的人員，有效期均為一年。A證發(fā)給來京3年以上、暫住就業(yè)正當(dāng)合法、無違法犯罪問題的外地來京人員；B證是符合上述兩個條件，來京時間在一年以上3年以下者；來京時間不足一年但符合辦證條件的，發(fā)給C證。

　　早年外出打工的姚碧華告訴記者，有些城市的暫住證是按月收費，一年的費用甚至超過300元。辦證手續(xù)煩瑣，需要出示戶口所在地的戶籍證明或戶口本、身份證、暫住地房主的身份證等。

　　改革開放后，暫住證作為特殊時期的“產(chǎn)物”，對外出務(wù)工人員來說，更是時代的記憶。2003年3月，大學(xué)生孫志剛死亡事件激發(fā)了人們要求廢除暫住證制度的呼聲。

　　隨后，2004年7月1日，《行政許可法》實施，暫住證制度的強制性失去了法律依托，甚至和現(xiàn)行法律發(fā)生抵觸，暫住證一時成為社會學(xué)及法律學(xué)專家聯(lián)合“聲討”的對象，當(dāng)年少數(shù)城市開始取消暫住證制度。但許多地區(qū)仍然以“限制勞動力盲目流動”和“加強治安管理”為由保留了這一制度。

　　長期以來，受制于戶籍制度，外來務(wù)工人員在城市里仍然難以享受許多市民可以享受的政策紅利，導(dǎo)致在同一個城市出現(xiàn)了政策福利剪刀差，社會公共服務(wù)的“身份性差異”越來越大，暫住證制度帶來的問題也越來越明顯。

　　2010年，國務(wù)院文件首次提出在全國范圍內(nèi)實行居住證制度，公安部2012年底報送了《居住證管理辦法（送審稿）》。2013年11月，中共十八屆三中全會提出，要創(chuàng)新人口管理，加快戶籍制度改革。2015年2月15日，《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》明確取消暫住證制度，全面實施居住證制度。

　　從暫住證到居住證

　　隨著居住證制度的建立，中國將告別暫住證時代。

　　從20世紀(jì)50年代《勸止農(nóng)民盲目流入城市的指示》，到20世紀(jì)80年代《公安部關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定》，再到如今居住證制度的全面確立，中國流動人口管理正在經(jīng)歷服務(wù)性的轉(zhuǎn)變。

　　2014年，國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》明確提出全面實施居住證制度，明確居住證的功能定位，規(guī)范居住證申領(lǐng)條件、辦理程序以及居住證持有人權(quán)利義務(wù)等基本內(nèi)容。按照該意見，居住證持有人享有與當(dāng)?shù)貞艏丝谕鹊膭趧泳蜆I(yè)、基本公共教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、計劃生育服務(wù)、公共文化服務(wù)、證照辦理等權(quán)利。

　　在廣州華南師范大學(xué)法學(xué)院副院長陳雪看來，相比暫住證，居住證雖然也是針對外來的非戶籍人士，但居住證附加更多的福利政策：它可以讓流動人口在勞動就業(yè)、醫(yī)療保險、子女教育、租賃房屋、購車購房等方面享有待遇。

　　暫住證被居住證所取代，不僅僅是將一項不合理的制度掃進(jìn)歷史垃圾堆的過程，更是這項頂層設(shè)計如何在最大程度上體現(xiàn)公平正義的現(xiàn)實演繹。

　　中國社會科學(xué)院人口與勞動經(jīng)濟研究所副所長張車偉向記者表示，暫住證的主要任務(wù)是社會治安管理，沒有規(guī)定持有暫住證者能夠享受怎樣的權(quán)利，又該承擔(dān)怎樣的義務(wù)，本身就有某些身份歧視色彩；而居住證更強調(diào)權(quán)利和義務(wù)的統(tǒng)一，既劃定了申請的政策紅線，也規(guī)定了持有者的權(quán)利，突出了公平性。

　　“居住證制度的推出主要有兩個背景，一是伴隨著社會發(fā)展，人口流動加劇，幾乎每一個城市都擁有相當(dāng)數(shù)量的外來務(wù)工人員，他們用自己的辛勤汗水服務(wù)城市，理應(yīng)享受同等的市民待遇；二是我國城市化、城鎮(zhèn)化速度加快，基本公共服務(wù)均等化也極大緩解了城市放開戶籍管理而帶來的資源壓力?！笔锥冀?jīng)貿(mào)大學(xué)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟研究所所長陳及強調(diào)說，現(xiàn)在條件成熟了。

　　根據(jù)國務(wù)院2014年印發(fā)的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》提出的目標(biāo)，“常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到45%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率差距縮小2個百分點左右。”

　　在這種情況下，非戶籍人員的基本權(quán)益保障就顯得十分必要。目前，圍繞戶籍制度改革需要解決的兩個主要問題就是城鄉(xiāng)二元戶籍制度和非戶籍人口的公共服務(wù)均等化。

　　居住證制度是否真正能夠起到讓社會更加公平正義，值得很多人期待。

　　大城市居住證備受關(guān)注

　　記者了解到，目前中國已有深圳、珠海、廣州、東莞、佛山、大連、太原、嘉興、慈溪、長春和上海等多地推行居住證制度。四川省成都市4年前已全面推行居住證制度。天津市也已明確，將試行非天津戶籍常住人口居住證管理辦法。

　　2月5日，國家發(fā)改委等11部門下發(fā)《關(guān)于開展國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點工作的通知》及《國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點方案》，將北京通州等62個城市（鎮(zhèn)）列為國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點地區(qū)。根據(jù)方案，通州將推進(jìn)積分落戶政策，以具有合法穩(wěn)定就業(yè)等為主要指標(biāo)，合理設(shè)置積分分值，達(dá)到一定分值的可以申請落戶。

　　相比中小城市，北上廣深等大城市的居住證制度更受關(guān)注，原因在于其日益膨脹的人口壓力與綁定在戶口上的較高的福利待遇。

　　2015年北京市兩會召開期間，居住證、積分落戶問題成為代表、委員討論的焦點。

　　北京市人民政府法制辦公室前黨組書記周繼東透露，“國務(wù)院居住證條例”將要出臺，北京市的相關(guān)條例將按國務(wù)院要求制定，居住證涉及人群不會太大，“積分入戶”尚未成定論，“上海模式”未必適合北京。

　　全面取消暫住證制度不僅是為了終結(jié)這一不合理的管理模式，更體現(xiàn)了政府管理部門對待外來人口從“管理”到“服務(wù)”的理念轉(zhuǎn)變。居住證附加了各項公共服務(wù)，持有者可享受諸多福利待遇，這一性質(zhì)也讓更多身在北上廣深的外出務(wù)工者熱盼。

　　在北京工作12年的李志明渴望拿到居住證，在他看來，戶籍制度改革的關(guān)鍵是剝離戶籍內(nèi)含的各種權(quán)利和福利，取消城鄉(xiāng)居民的身份差別，實現(xiàn)公民身份和權(quán)利的平等。

　　“在一些發(fā)達(dá)國家，外來人口之所以能夠享受本地公共服務(wù)的待遇，很大程度上取決于他對本地的貢獻(xiàn)。比如，在美國，本州納稅人可以享受本州公共服務(wù)，這是有明確規(guī)定的?！北本┐髮W(xué)人口研究所教授喬曉春坦言，如果在北京居住或工作很多年的非京籍人士，卻不符合新的居住證申領(lǐng)要求，這實際上也是一種待遇上的不公平。

　　此外，記者了解到，上海最早的政策是居住證積分制，也就是說，持有上海居住證滿7年的人才有資格申請落戶，但并不意味著肯定可以落戶。同時，上海居住證的申請條件非常嚴(yán)格，屬于人才居住證。直到2014年，上海市才開始正式實施積分落戶政策，積分達(dá)120分的外來人口可享受與上海公民同等的公共服務(wù)，但想要通過這一途徑獲得戶口同樣不易，最終通過積分獲得戶口的基本上都是高端人才。

　　取消暫住證，是戶籍改革的關(guān)鍵一步，那么如何繼續(xù)豐富和發(fā)展居住證制度，讓居民都能感受到社會發(fā)展的公平與正義，正是中國戶籍改革的新思路。