9月23日，《2020年非上海生源應屆普通高校畢業(yè)生進滬就業(yè)申請本市戶籍評分辦法》正式發(fā)布。在辦法中明確提出，將之前“以北京大學、清華大學為試點，探索建立對本科階段為國內(nèi)高水平大學的應屆畢業(yè)生，符合基本申報條件可直接落戶”的政策，范圍擴大至在滬“世界一流大學建設高?！?。在滬“世界一流大學建設高校”包括上海交通大學、復旦大學、同濟大學、華東師范大學，因此四校應屆本科畢業(yè)生符合基本申報條件即可直接落戶。
人口的遷移本質(zhì)上是一種市場行為,外來人口的就業(yè)以非公共部門為主,政府很難限制外來人口的就業(yè);治理群租的信息成本和執(zhí)法成本高昂,并且損害了本地居民(房東)的利益,難以實施;外來人口進入城市的首要目標不是為了獲取優(yōu)質(zhì)的公共服務(如教育資源),而是為了相對高的收入和發(fā)展機會,提高入學門檻導致一部分兒童返鄉(xiāng),而他們的父母仍然留在城市。城市化的本質(zhì)就是人力資本、就業(yè)機會和公共資源的重新匹配,這種重新匹配是空間意義上的,是城市與鄉(xiāng)村之間的資源重組。
由于工業(yè)和服務業(yè)集中于城市,城市必然需要更加豐富和密集的人力資本,城市在吸引更多勞動力的同時必須為其提供一定的公共資源。就業(yè)機會由市場提供,公共資源由政府提供。
在理想狀態(tài)下,就業(yè)機會和公共資源對人力資本的拉動作用應該是一致的。嚴苛的外來人口管理政策造就了這樣一個怪現(xiàn)象:市場經(jīng)濟鼓勵人口流動,公共服務體系卻在懲罰人口流動。
一個城市的人口規(guī)模主要由市場決定。企業(yè)的經(jīng)營者比負責戶籍審批的官員更清楚自己需要什么樣的人才。絕大多數(shù)情況下,人口的流動都不是盲目的,如果沒有更高的收入,沒有更好的工作機會,人們不會背井離鄉(xiāng)奔赴一個陌生的城市。當一座城市出現(xiàn)人口的長期的大規(guī)模集聚,其背后一定有產(chǎn)業(yè)的發(fā)展作為基礎。人口是一個生態(tài)系統(tǒng),不僅需要高端的投資移民和技術移民,也需要相對低技能的勞動力移民。
事實上,每一個高端人才都需要若干低端勞動力為其服務,譬如司機、保姆、保安等等。而地方政府制定的落戶門檻,往往只青睞所謂的高端人才,而不愿向低技能人群開放。
這種排斥勞動力移民的福利體制并不會如地方政府所愿起到“擠出”外來人口的作用,因為外來人口首先是因為工作機會和收入而移民城市;相反,外來人口還是在城市定居下來,只是他們與城市居民之間存在一條難以逾越的福利鴻溝。這一福利鴻溝是地方性公民權的社會后果,表面上看,城市政府因此“節(jié)約”了一大筆福利開支;而實際上,由此帶來的社會成本不容忽視,包括人為擴大的社會不平等、社會不穩(wěn)定,等等。
最近十余年,各地政府都在陸續(xù)出臺所謂的“戶籍新政”,但總體上是對戶籍制度的微調(diào)而非實質(zhì)性的改革。以上海為例,上海市從2002年開始探索居住證制度。2013年,上海市居住證積分制度的出臺更是引起熱議,打通就業(yè)居住證與人才居住證,學歷要求的放寬與技能人才的放寬被認為是“破冰之舉”。雖然居住證積分制度依舊是秉持著人才導向的目的,但社會發(fā)展過程中多樣性人才的需求,也促使著積分制對各項條件的放寬。
居住證積分制度中對人才標準有如下規(guī)定:
1.具有本科以上學歷或者特殊才能,以不改變其戶籍的形式來本市工作或者投資、創(chuàng)業(yè)的境內(nèi)引進人才,以及引進人才的配偶和其未滿18周歲的未婚子女。
2.具有大專學歷,且所學專業(yè)符合本市緊缺急需專業(yè)類別目錄的人員。
3.具有國家二級(技師)及以上職業(yè)資格的高技能人才。
4.本市重點行業(yè)緊缺急需的具有國家三級(高級工)職業(yè)資格的高技能人才。
不難發(fā)現(xiàn),居住證制度雖然在一定程度上改變了戶籍制度的封閉性特征,擴大了公共服務的覆蓋范圍,但這一改革的主要受益群體是投資移民和技術移民,以農(nóng)民工為主體的勞動力移民基本都排除在外。各地的戶籍制度改革均將居住證作為獲得戶籍的一個主要通道,也就是說,居住證具有篩選和蓄水池的功能:居住證持有者達到一定積分可以轉(zhuǎn)為戶籍居民,地方政府可以通過調(diào)整落戶標準來調(diào)節(jié)戶籍人口的增量。
2016年,上海市政府公布《關于進一步推進本市戶籍制度改革的若干意見》提出:在現(xiàn)有戶籍政策的基礎上,逐步建立積分落戶政策。上海將以具有合法穩(wěn)定就業(yè)和合法穩(wěn)定住所、參加城鎮(zhèn)社會保險年限、連續(xù)居住年限等為主要指標,合理設置積分分值,主要的基礎指標包括年齡、教育背景、專業(yè)技術職稱和技能等級、在上海市工作及繳納職工社會保險年限等。而在此前,“居轉(zhuǎn)戶”必須滿足持有居住證七年和連續(xù)繳納社保七年等五大條件。引人關注的是,該《意見》規(guī)定:五類人滿足相關要求,可不經(jīng)由居住證的過渡階段,直接拿到上海戶口。
第一類是創(chuàng)業(yè)人才。
第二類是創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)中介服務人才。
第三類是風險投資管理運營人才。
第四類是企業(yè)高級管理和科技技能人才。
第五類是企業(yè)家。
顯而易見,居住證轉(zhuǎn)戶籍主要看重的是學歷和專業(yè)技術,主要受益人群是技術移民;而直接落戶的政策受益人群主要是投資移民。吳開亞、張力對全國46個城市的落戶條件的研究發(fā)現(xiàn):地方的落戶制度改革努力,更多地傾向戶口門檻化、貨幣化、利益化。地方的落戶政策強調(diào)的價值不是平等、融合,而似乎在于調(diào)整和優(yōu)化當?shù)厝丝诮Y(jié)構(gòu),是基于地區(qū)發(fā)展、吸引人才和提升城市競爭力的考量,給公眾留下只向少數(shù)“有才”(通常是受過良好教育并擁有學位或是專業(yè)資格)或向“有錢者”(能夠在市場上購買高檔公寓或是進行大筆投資開辦公司)開戶籍口子的印象。
（保留所有權利，轉(zhuǎn)載請注明作者和“制度開門”。資料來源：熊易寒，城市規(guī)模的政治學:為什么特大城市的外來人口控制政策難以奏效，華中師范大學學報(人文社會科學版)2017,56(06)）
