新能源汽車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展壯大離不開國家財政補(bǔ)貼政策的支持，但補(bǔ)貼并非長久之計，2019年6月25日地補(bǔ)取消后，國補(bǔ)也將逐步取消，補(bǔ)貼政策的調(diào)整并不意味著新能源汽車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展不再被重視。2017年9月28日,工業(yè)和信息化部、財政部、商務(wù)部、海關(guān)總署、質(zhì)檢總局等五部門聯(lián)合公布了《乘用車企業(yè)平均燃料消耗量與新能源汽車積分并行管理辦法》（簡稱“積分辦法”），《積分辦法》的實(shí)施，表明政府正試圖用另一種方式倒逼企業(yè)加大對新能源汽車的投入。
一、雙積分政策的產(chǎn)生及修訂過程
1.征求意見
2016年9月，工信部發(fā)布了第一版的《企業(yè)平均燃料消耗量與新能源汽車積分并行管理暫行辦法（征求意見稿）》，第二次征求意見稿于2017年6月13日由國務(wù)院法制辦發(fā)布，擬對乘用車企業(yè)平均燃料消耗量等建立積分獎懲機(jī)制，對積分為負(fù)的企業(yè)采取暫停部分車型公告等處罰。
2.正式出臺
2017年9月28日，工信部正式發(fā)布《乘用車企業(yè)平均燃料消耗量與新能源汽車積分并行管理辦法》，并聯(lián)合財政部、商務(wù)部、海關(guān)總署、質(zhì)檢總局審議同意，自2018年4月1日起施行。
3.兩次修訂
2019年7月9日，工信部擬對《乘用車企業(yè)平均燃料消耗量與新能源汽車積分并行管理辦法》進(jìn)行修訂，并對外發(fā)布修正案（征求意見稿）。根據(jù)各界的反饋意見，2019年9月11日，工信部第2次對修訂稿進(jìn)行修訂并再次向社會公開征求意見。
二、推行雙積分政策的原因
1．后補(bǔ)貼時代下的必然選擇
中國新能源汽車產(chǎn)業(yè)從基礎(chǔ)薄弱到如今成為全球最大的新能源汽車市場，財政補(bǔ)貼政策功不可沒，但近年來，企業(yè)過度依賴補(bǔ)貼的問題也開始出現(xiàn)。很多企業(yè)重補(bǔ)貼輕研發(fā)，技術(shù)水平薄弱，甚至部分企業(yè)存在騙補(bǔ)的現(xiàn)象。新能源產(chǎn)業(yè)想獲得進(jìn)一步的發(fā)展，顯然必須進(jìn)行產(chǎn)業(yè)政策的調(diào)整。正因?yàn)榇?，?016年起國家開始分階段降低補(bǔ)貼比例，并擬至2020年取消全部補(bǔ)貼。
隨著補(bǔ)貼被取消，新能源汽車企業(yè)生產(chǎn)成本必定上升，競爭也將越來越激烈，不少人擔(dān)心沒有補(bǔ)貼的新能源汽車產(chǎn)業(yè)可能將不再繁華了，那么下一步該怎么走？產(chǎn)業(yè)政策如何為新能源汽車產(chǎn)業(yè)注入新的動力？如何提高企業(yè)自主研發(fā)創(chuàng)新的積極性？為解決這些問題，政府選擇推行更為靈活的雙積分政策，既是接棒補(bǔ)貼政策，也同時向社會彰顯國家堅定不移做大做強(qiáng)新能源汽車產(chǎn)業(yè)的決心。
2.加州“ZEV”法規(guī)的有益經(jīng)驗(yàn)
為應(yīng)對汽車帶來的尾氣排放問題，早在上個世紀(jì)90年代，美國加利福尼亞州就推出了零排放汽車法規(guī)，簡稱“ZEV”法規(guī)。該法規(guī)最重要的措施就在于企業(yè)必須達(dá)到規(guī)定的積分目標(biāo)，積分可以通過銷售新能源汽車或者低排放的汽車獲得，也可以購買其他企業(yè)的積分以達(dá)成目標(biāo)。
該政策涵蓋積分核算、積分交易流轉(zhuǎn)和配套的執(zhí)行法規(guī)等諸多內(nèi)容，尤其是其率先提出的積分交易制度，鼓勵新能源汽車企業(yè)不斷創(chuàng)新，擴(kuò)大規(guī)模，這對專注新能源汽車研發(fā)生產(chǎn)的企業(yè)尤其受益。加州地區(qū)電動車企業(yè)特斯拉的發(fā)展就是最好的范例，后者已成為全球最知名的電動汽車企業(yè)之一。
除此之外，加州空氣資源委員會每兩年會基于技術(shù)評估及市場和產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況對法規(guī)進(jìn)行適時調(diào)整，這也是這項法規(guī)歷經(jīng)二十多年仍發(fā)揮巨大作用的重要原因。正是得益于該地區(qū)成熟完備的法規(guī)，特斯拉所在的加州如今已成為美國最大的電動車市場。
美國加州“ZEV”積分管理制度的成功經(jīng)驗(yàn)，對當(dāng)前我國推行新能源雙積分政策而言有非常好的借鑒之處。
三、現(xiàn)行積分管理辦法的主要內(nèi)容
與其他國家新能源積分政策不同的是，我國實(shí)行雙積分并行管理的政策。
所謂雙積分分別指乘用車（包括傳統(tǒng)能源乘用車和新能源用車）企業(yè)平均燃料消耗量積分和新能源汽車積分（這兩類積分以下統(tǒng)稱為“積分”）。我國對積分采取統(tǒng)籌管理的方式，工信部專門建立汽車燃料消耗量與新能源汽車積分管理平臺，用于這兩類積分的公示、轉(zhuǎn)讓、交易等工作。主要內(nèi)容具體如下：
1.積分的具體核算方式
1）乘用車企業(yè)平均燃料消耗量積分
乘用車企業(yè)平均燃料消耗量積分，為該企業(yè)平均燃料消耗量的達(dá)標(biāo)值（簡稱“達(dá)標(biāo)值”）和實(shí)際值之間的差額，與其乘用車生產(chǎn)量或者進(jìn)口量的乘積（計算結(jié)果按四舍五入原則保留整數(shù)）。簡單來說，實(shí)際值低于達(dá)標(biāo)值產(chǎn)生正積分，高于達(dá)標(biāo)值產(chǎn)生負(fù)積分。
其中達(dá)標(biāo)值，是指該企業(yè)平均燃料消耗量目標(biāo)值（簡稱“目標(biāo)值”）與該核算年度的企業(yè)平均燃料消耗量要求（簡稱“核算年度要求”）的乘積（計算結(jié)果按四舍五入原則保留兩位小數(shù)）。
以上可以歸納為乘用車企業(yè)平均燃料消耗量積分=[（目標(biāo)值×核算年度要求）-實(shí)際值]×乘用車生產(chǎn)量或者進(jìn)口量。按照這個算法，企業(yè)越降低油耗，正積分也越多。
注：平均燃料消耗量的實(shí)際值、目標(biāo)值、核算年度要求，分別按照《乘用車燃料消耗量評價方法及指標(biāo)》（GB-2014）5.1、5.2、5.3款的規(guī)定核算。
2）新能源汽車積分核算
乘用車企業(yè)新能源汽車積分，為該企業(yè)新能源汽車積分實(shí)際值與達(dá)標(biāo)值之間的差額。實(shí)際值高于達(dá)標(biāo)值產(chǎn)生正積分，低于達(dá)標(biāo)值產(chǎn)生負(fù)積分。
實(shí)際值，是指該企業(yè)在核算年度內(nèi)生產(chǎn)或者進(jìn)口的新能源乘用車各車型的積分（簡稱“新能源車型積分”）與該車型生產(chǎn)量或者進(jìn)口量乘積之和（計算結(jié)果按四舍五入原則保留整數(shù)）。新能源車型積分按照表一《新能源乘用車車型積分計算方法》確定。
達(dá)標(biāo)值，是指該企業(yè)在核算年度內(nèi)傳統(tǒng)能源乘用車的生產(chǎn)量或者進(jìn)口量，與新能源汽車積分比例（簡稱“積分比例”）要求的乘積（計算結(jié)果按四舍五入原則保留整數(shù)）。
以上可以歸納為乘用車企業(yè)新能源汽車積分=（傳統(tǒng)能源乘用車的生產(chǎn)量或者進(jìn)口量×積分比例）-（新能源車型積分×該車型生產(chǎn)量或者進(jìn)口量）
表一：新能源乘用車車型積分計算方法
2.積分的交易及抵償規(guī)則
1）兩類積分交易方式的差別
乘用車企業(yè)平均燃料消耗量正積分可以結(jié)轉(zhuǎn)或者在關(guān)聯(lián)企業(yè)間轉(zhuǎn)讓。而新能源汽車正積分可以按照《積分辦法》的規(guī)定自由交易。新能源汽車正積分除2019年度產(chǎn)生的新能源汽車正積分可以等額結(jié)轉(zhuǎn)一年外，其余正積分不得結(jié)轉(zhuǎn)。
從以上可以看出平均燃料消耗量正積分不能購買，轉(zhuǎn)讓也限制于關(guān)聯(lián)企業(yè)之間，不同廠商之間無法轉(zhuǎn)讓。而新能源積分可以自由交易，另外辦法同時也規(guī)定這兩類積分無論是受讓還是購買，只能在當(dāng)年度使用，不得再次交易或轉(zhuǎn)讓。
2）抵償規(guī)則的差別
在程序上，二者并無差別，若乘用車企業(yè)出現(xiàn)負(fù)積分，首先由五部委發(fā)布積分核算情況報告，報告發(fā)布后60天內(nèi)，乘用車企業(yè)需提交負(fù)積分抵償報告，并在規(guī)定時間內(nèi)完成負(fù)積分抵償歸零。
具體抵償規(guī)則上，平均燃料消耗量負(fù)積分抵償方式比較多，本企業(yè)結(jié)轉(zhuǎn)或受讓的同類積分都可以抵償，也可以用新能源汽車正積分抵償。而新能源積分只能通過新能源汽車正積分抵償。
綜上所述，生產(chǎn)傳統(tǒng)燃油車的車企，如果不生產(chǎn)新能源汽車，那就得購買新能源汽車積分，達(dá)到積分抵償政策的要求。
3.監(jiān)督和懲戒制度
1）建立積分信用管理制度
乘用車車企須提交信用承諾書，向社會公示，不履行承諾會被納入失信乘用車企業(yè)名單。
2）實(shí)行積分報告和公示制度
乘用車企業(yè)每年12月20日前，由工信部,財政部,商務(wù)部,海關(guān)總署,市場監(jiān)督管理總局（原為國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局）五部委按分工進(jìn)行核算核查，做到積分管理的公開透明。
3）將積分管理制度與乘用車生產(chǎn)企業(yè)與產(chǎn)品準(zhǔn)入條件掛鉤
乘用車企業(yè)未按辦法規(guī)定的抵償規(guī)則抵償歸零的，在其負(fù)積分抵償歸零前，對其燃料消耗量達(dá)不到《乘用車燃料消耗量評價方法及指標(biāo)》車型燃料消耗量目標(biāo)值的新產(chǎn)品，不予列入《道路機(jī)動車輛生產(chǎn)企業(yè)及產(chǎn)品公告》或者不予核發(fā)強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證證書，并可以依照《汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》《強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證管理規(guī)定》等有關(guān)規(guī)定處罰。
四、征求意見稿的最新變化
考慮到現(xiàn)行積分政策實(shí)施以來一些新的變化，工信部啟動對《積分辦法》的修訂，在7月份對外征求意見后，2019年9月11日工信部再次發(fā)布第2版的修訂稿（以下簡稱“征求意見稿”）。
第2次對外征求意見的修訂稿較前一次變動了兩點(diǎn)：一是計算乘用車企業(yè)新能源汽車積分達(dá)標(biāo)值時，低油耗乘用車的生產(chǎn)量或者進(jìn)口量按照其數(shù)量的0.2倍計算，改為按0.5倍計算。二是新增了一條關(guān)于關(guān)聯(lián)企業(yè)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容。
綜合兩次征求意見稿的內(nèi)容，可以將其主要變化歸納如下：
1.政策修改松緊并舉，鼓勵發(fā)展低能耗乘用車
1）明確低能耗車型標(biāo)準(zhǔn)，將醇醚燃料車型納入雙積分核算
在此次征求意見稿調(diào)整前，低能耗車雖被廣泛提及，但從未在政策中明確界定。
征求意見稿明確了低油耗乘用車的定義，即綜合工況燃料消耗量不超過《乘用車燃料消耗量評價方法及指標(biāo)》中對應(yīng)的車型燃料消耗量目標(biāo)值與該核算年度的企業(yè)平均燃料消耗量要求之積（計算結(jié)果按四舍五入原則保留一位小數(shù)）的傳統(tǒng)能源乘用車。設(shè)定明確的標(biāo)準(zhǔn)，為傳統(tǒng)能源乘用車企業(yè)降低能耗提供明確的發(fā)展方向，但同時也帶來壓力，促使企業(yè)不斷提升自身節(jié)能技術(shù)。
考慮到我國石油能源相對較少的國情，征求意見稿首次將醇醚燃料汽車納入傳統(tǒng)乘用車范圍。其實(shí)早在2019年3月18日，工信部、國家發(fā)改委等8部委發(fā)布《關(guān)于在部分地區(qū)開展甲醇汽車應(yīng)用的指導(dǎo)意見》，就鼓勵支持甲醇汽車的應(yīng)用，政策繼續(xù)延續(xù)這一思路，旨在實(shí)現(xiàn)車用燃料多元化，保障能源安全。
2）生產(chǎn)低能耗乘用車的企業(yè)將更容易獲取新能源積分
第一，征求意見稿明確降低低油耗車型積分達(dá)標(biāo)要求。
對于低油耗乘用車，征求意見稿增加了一款規(guī)定，即“計算乘用車企業(yè)新能源汽車積分達(dá)標(biāo)值時，低油耗乘用車的生產(chǎn)量或者進(jìn)口量按照其數(shù)量的0.5倍計算”。該規(guī)定降低了低油耗乘用車核算新能源汽車積分達(dá)標(biāo)值的計算基數(shù)，旨在鼓勵企業(yè)擴(kuò)大低能耗車型的研發(fā)與生產(chǎn)。
第二，將傳統(tǒng)能源乘用車節(jié)能水平與新能源汽車正積分結(jié)轉(zhuǎn)規(guī)則相關(guān)聯(lián)。
對企業(yè)傳統(tǒng)能源乘用車燃料消耗量達(dá)到當(dāng)年度達(dá)標(biāo)值123%的，新能源汽車正積分可按照50%結(jié)轉(zhuǎn)系數(shù)向后結(jié)轉(zhuǎn)，結(jié)轉(zhuǎn)有效期不超過三年，這也意味著，相比其他傳統(tǒng)能源乘用車企業(yè)，車企若節(jié)能水平越高，其積分結(jié)轉(zhuǎn)將更為便利。
3）傳統(tǒng)能源乘用車積分獨(dú)立核算，新能源車不參與企業(yè)傳統(tǒng)能源乘用車平均燃料消耗量核算
在雙積分政策實(shí)施后，很多傳統(tǒng)燃油車企業(yè)為了達(dá)到積分考核要求，以增加新能源汽車車型來沖抵燃料負(fù)積分。此次修正，目的也是防止傳統(tǒng)燃油車企業(yè)只顧滿足積分抵償?shù)男问揭?，而不重視?jié)能減排，偏離積分政策的初衷。
2.給予小規(guī)模企業(yè)核算優(yōu)惠
對核算年度生產(chǎn)量2000輛以下并且生產(chǎn)、研發(fā)和運(yùn)營保持獨(dú)立的境內(nèi)乘用車生產(chǎn)企業(yè)，進(jìn)口量2000輛以下的獲境外乘用車生產(chǎn)企業(yè)授權(quán)的進(jìn)口乘用車供應(yīng)企業(yè)，放寬其企業(yè)平均燃料消耗量積分的達(dá)標(biāo)要求：
企業(yè)2021年度至2023年度平均燃料消耗量較上一年度下降達(dá)到4%以上的，其達(dá)標(biāo)值在《乘用車燃料消耗量評價方法及指標(biāo)》規(guī)定的企業(yè)平均燃料消耗量要求基礎(chǔ)上放寬60%；下降2%以上不滿4%的，其達(dá)標(biāo)值放寬30%。2024年度及以后年度的核算要求，由工業(yè)和信息化部另行公布。
3.修改關(guān)聯(lián)企業(yè)的范圍
征求意見稿所確定的關(guān)聯(lián)企業(yè)范圍包括：
1）境內(nèi)乘用車生產(chǎn)企業(yè)與其直接或者間接持股總和達(dá)到25%以上的其他境內(nèi)乘用車生產(chǎn)企業(yè)；
2）同為第三方直接或者間接持股總和達(dá)到25%以上的境內(nèi)乘用車生產(chǎn)企業(yè)；
3）獲境外乘用車生產(chǎn)企業(yè)授權(quán)的進(jìn)口乘用車供應(yīng)企業(yè)，與該境外乘用車生產(chǎn)企業(yè)直接或者間接持股（或者被持股）總和達(dá)到25%以上的境內(nèi)乘用車生產(chǎn)企業(yè)。
相比現(xiàn)行《積分辦法》而言，境外第三方直接或間接持股達(dá)到25%的境內(nèi)乘用車企業(yè)將被認(rèn)定為關(guān)聯(lián)企業(yè)，有利于外資車企的積分抵償。
4.新能源汽車積分獲取難度加大
1）積分比例逐年提高
現(xiàn)階段執(zhí)行的政策，2019年度、2020年度，新能源汽車積分比例要求分別為10%、12%。比如，乘用車企業(yè)若想在2019年銷售100萬輛汽車，其就必須有10萬個新能源積分。
征求意見稿要求，2021年度、2022年度、2023年度，新能源汽車積分比例要求分別為14%、16%、18%，按照每年2%的比例提升，積分比例與生產(chǎn)規(guī)模息息相關(guān)，積分比例要求的提高，意味著企業(yè)未來要進(jìn)一步擴(kuò)大新能源汽車生產(chǎn)規(guī)模。
2）調(diào)整新能源車型積分計算方式，強(qiáng)化技術(shù)指標(biāo)的要求
雙積分政策實(shí)施后，新能源積分快速增長，許多企業(yè)獲取積分過于容易，長此以往，無法達(dá)到政策預(yù)期的作用。為此，征求意見稿特地調(diào)整新能源車型積分的計算方式，如純電動車用車標(biāo)準(zhǔn)車型積分由此前的“0.012×續(xù)駛里程（R）+0.8”調(diào)整為“0.006×R+0.4”，燃料電池乘用車的計算方式從“0.16×系統(tǒng)額定功率（P）”修改為“0.08×P”，插電式混合動力乘用車的積分則由2分降低到了1.6分。
從以上計算方式可以看出，在同樣的技術(shù)指標(biāo)下，相比現(xiàn)有政策，乘用車企業(yè)獲取的新能源車型積分將大大減少。新的計算方式弱化了純電動乘用車?yán)m(xù)航里程在積分核算中的影響，強(qiáng)化對能耗等體現(xiàn)整車性能的指標(biāo)的要求，引導(dǎo)企業(yè)不斷優(yōu)化整車性能、提升質(zhì)量安全水平。
五、“雙積分”政策帶來的影響
1.低能耗車型將更受歡迎，傳統(tǒng)燃油車企業(yè)不得不走上轉(zhuǎn)型之路
從雙積分政策的制定到修改，我們可以看到，政策主要思路之一就是引導(dǎo)傳統(tǒng)能源乘用車企業(yè)發(fā)展低能耗節(jié)能汽車，提高節(jié)能技術(shù)，實(shí)現(xiàn)2020年我國乘用車平均油耗要降至百公里5.0升油耗的目標(biāo)。因此，在雙積分政策引導(dǎo)下，企業(yè)降低能耗，提升節(jié)能水平的積極性將大幅提高，未來的汽車市場上，低能耗車型將越來越多。
2.新能源車的發(fā)展面臨巨大挑戰(zhàn)，行業(yè)洗牌加劇
一個無序的市場，顯然是無法發(fā)展長久的，對于新能源汽車這個新興市場更是如此，“雙積分”政策的推出，打破了原先完全靠補(bǔ)貼助力行業(yè)發(fā)展的思路。
隨著雙積分政策不斷落實(shí)推進(jìn)，很多車企生產(chǎn)新能源車型將更為積極。另一方面我們應(yīng)該看到量的增長不代表質(zhì)的提高，為此雙積分政策在不同階段設(shè)定了不同的指標(biāo)，尤其是征求意見稿的修改，將有效引導(dǎo)企業(yè)不斷優(yōu)化整車性能，提升生產(chǎn)技術(shù)，生產(chǎn)消費(fèi)者認(rèn)可的新能源汽車產(chǎn)品，真正反哺行業(yè)的發(fā)展。那些主要依賴政府補(bǔ)貼，或通過“油改電”土法造車方式形成的落后產(chǎn)能必將被淘汰。
