來源：21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道
21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者李莎北京報(bào)道7月12日，國家發(fā)改委印發(fā)《“十四五”新型城鎮(zhèn)化實(shí)施方案》（下稱《實(shí)施方案》），“都市圈”一詞在文件中多次出現(xiàn)?！秾?shí)施方案》明確了“十四五”時期都市圈發(fā)展的方向和路徑，提出到2025年，重點(diǎn)城市都市圈建設(shè)取得明顯進(jìn)展。
根據(jù)《實(shí)施方案》，要編制實(shí)施都市圈發(fā)展規(guī)劃及重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃，提高都市圈交通運(yùn)輸連通性便利性，引導(dǎo)都市圈產(chǎn)業(yè)從中心至外圍梯次分布、合理分工、鏈?zhǔn)脚涮?，推動產(chǎn)業(yè)園區(qū)和創(chuàng)新基地合作共建。鼓勵都市圈社保和落戶積分互認(rèn)，統(tǒng)籌布局新建大型公共服務(wù)設(shè)施，促進(jìn)教育醫(yī)療資源共享。
都市圈的發(fā)展，在目前這個階段頗為關(guān)鍵。這既關(guān)乎超大特大城市轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，統(tǒng)籌兼顧經(jīng)濟(jì)、生活、生態(tài)、安全等多元需要，又有助于促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，形成疏密有致、分工協(xié)作、功能完善的城鎮(zhèn)化空間格局。
武漢大學(xué)區(qū)域與城鄉(xiāng)發(fā)展研究院副院長王磊向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，要促進(jìn)都市圈中心城市與周邊城市同城化發(fā)展，需要多方面共同作用，包括深化戶籍制度改革、完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、推進(jìn)優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)向下延伸、強(qiáng)化城市間產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作等。
促進(jìn)優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源共享
《實(shí)施方案》明確，要依托超大特大城市及輻射帶動能力強(qiáng)的Ⅰ型大城市，以促進(jìn)中心城市與周邊城市（鎮(zhèn)）同城化發(fā)展為導(dǎo)向，以1小時通勤圈為基本范圍，培育發(fā)展都市圈。
人口有序流動是都市圈建設(shè)的重要一環(huán)，消除城鄉(xiāng)區(qū)域間戶籍壁壘，有助于促進(jìn)人口有序流動、合理分布和社會融合。
《實(shí)施方案》提出，鼓勵都市圈社保和落戶積分互認(rèn)。
目前，部分城市已有社保和落戶積分互認(rèn)的相關(guān)實(shí)踐。如2021年7月，南京印發(fā)的《南京市積分落戶實(shí)施辦法》明確，通過積分落戶南京時，與蘇州社保繳納年限和居住年限互認(rèn)；2022年4月22日，寧波發(fā)布流動人口量化積分管理通知，社保繳納和居住時間等5個指標(biāo)為省級共性指標(biāo)，指標(biāo)得分全省通用、跨區(qū)互認(rèn)。
“戶籍制度改革只是邁出了破冰的第一步，不能簡單理解成放開放寬落戶后，人口就會自動通過流動優(yōu)化分布?！蓖趵谡f。
王磊表示，放開放寬落戶限制，可能會增加人口從周邊城市向上流動至中心城市的可能性，但目前人口向下流動的可行性不大。因?yàn)槌鞘虚g基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平、公共服務(wù)質(zhì)量等差距仍存，教育資源等優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)仍集中在中心城市，拉平這些差距仍需時日。
交通往來順暢是推進(jìn)都市圈基礎(chǔ)設(shè)施一體化的關(guān)鍵一環(huán)，《實(shí)施方案》要求，提高都市圈交通運(yùn)輸連通性便利性，統(tǒng)籌利用既有線與新線因地制宜發(fā)展城際鐵路和市域（郊）鐵路，有序發(fā)展城市軌道交通，構(gòu)建高速公路環(huán)線系統(tǒng)，打通各類未貫通公路和“瓶頸路”，推動市內(nèi)市外交通有效銜接和軌道交通“四網(wǎng)融合”，有序推進(jìn)城際道路客運(yùn)公交化運(yùn)營。
城市公共服務(wù)水平直接影響居民生活便利度和居住品質(zhì)，2019年2月19日，國家發(fā)改委提出培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見，明確要促進(jìn)優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源共享，鼓勵都市圈內(nèi)開展多層次多模式合作辦學(xué)辦醫(yī)，支持有條件的中小學(xué)和三級醫(yī)院推進(jìn)集團(tuán)化辦學(xué)辦醫(yī)，開展遠(yuǎn)程教學(xué)醫(yī)療和教師、醫(yī)護(hù)人員異地交流，支持中心城市三級醫(yī)院異地設(shè)置分支機(jī)構(gòu)。增加健康、養(yǎng)老、家政等服務(wù)多元化供給，推動博物館、劇院、體育場館等共建共享。
在此基礎(chǔ)上，《實(shí)施方案》進(jìn)一步提出，都市圈要統(tǒng)籌布局新建大型公共服務(wù)設(shè)施，促進(jìn)教育醫(yī)療資源共享。
首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)特大城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展研究院執(zhí)行副院長葉堂林向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，公共基礎(chǔ)設(shè)施和教育醫(yī)療等大型公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)以政府投資為主，統(tǒng)籌布局新建大型公共服務(wù)設(shè)施，需要鼓勵跨區(qū)投資，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金跨界，通過體制機(jī)制創(chuàng)新，解決共建大型基礎(chǔ)公共服務(wù)設(shè)施背后的成本共擔(dān)和利益共享問題。
“經(jīng)濟(jì)發(fā)展要轉(zhuǎn)向跨行政區(qū)發(fā)展，需要一套新的體制機(jī)制來提供保障?！比~堂林說。
推進(jìn)都市圈同城化發(fā)展
2021年末我國常住人口城鎮(zhèn)化率為64.72%，中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心相關(guān)專家解讀《實(shí)施方案》時表示，我國正處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展區(qū)間的中后期，城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢具有兩方面特點(diǎn)，一是城鎮(zhèn)化動力依然較強(qiáng)，二是城鎮(zhèn)化速度將逐步放緩。
“人口集聚度提升有助于降低成本，提高效率。在人口密集現(xiàn)實(shí)下，新型城鎮(zhèn)化要解決好三大問題，即生產(chǎn)怎么更有效率，生活怎么更有保障，生態(tài)怎么更有屏障?！蓖趵谡f。
在當(dāng)前城鎮(zhèn)化格局下，葉堂林表示，超大特大城市面臨“大城市病”問題，如交通擁堵、人口超載、空氣質(zhì)量惡化、房價居高不下等。超大特大城市人口、產(chǎn)業(yè)和功能不平衡，核心區(qū)域過密，周邊區(qū)域過疏，要推動核心區(qū)產(chǎn)業(yè)、功能等向周邊疏解，降低人口密度，進(jìn)而形成都市圈。
在超大特大城市發(fā)展方面，《實(shí)施方案》強(qiáng)調(diào)，要統(tǒng)籌兼顧經(jīng)濟(jì)、生活、生態(tài)、安全等多元需要，轉(zhuǎn)變超大特大城市開發(fā)建設(shè)方式，積極破解“大城市病”，推動超大特大城市瘦身健體?？茖W(xué)確定城市規(guī)模和開發(fā)強(qiáng)度，合理控制人口密度。有序疏解中心城區(qū)一般性制造業(yè)、區(qū)域性物流基地、專業(yè)市場等功能和設(shè)施，以及過度集中的醫(yī)療和高等教育等公共服務(wù)資源。
王磊指出，在便捷的交通和通信聯(lián)系基礎(chǔ)上，推動超大特大城市轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，要求從人口單中心集聚轉(zhuǎn)向城市組團(tuán)式發(fā)展，兼顧效率優(yōu)勢和生活保障、生態(tài)屏障。
葉堂林認(rèn)為，發(fā)展都市圈，一方面幫助超大、特大城市減負(fù)，帶動其良性發(fā)展；另一方面有助于推動周邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)更好發(fā)展。
要真正帶動都市圈周邊城市或地區(qū)發(fā)展，不僅需要完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，還需要強(qiáng)調(diào)都市圈內(nèi)產(chǎn)業(yè)錯位布局，強(qiáng)化城市間產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作。
《實(shí)施方案》亦明確，要引導(dǎo)都市圈產(chǎn)業(yè)從中心至外圍梯次分布、合理分工、鏈?zhǔn)脚涮?，推動產(chǎn)業(yè)園區(qū)和創(chuàng)新基地合作共建。
針對中心城市如何帶動周邊城市發(fā)展，王磊認(rèn)為其先決條件是中心城市已進(jìn)入制造業(yè)基本飽和、向服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型，人均GDP達(dá)到一定門檻的后工業(yè)化階段。在此基礎(chǔ)上，借助一些平臺展開合作，如飛地園區(qū)，以及通過聯(lián)合招商等形式，可以推動周邊城市共同發(fā)展。
整體來看，葉堂林認(rèn)為要有序培育現(xiàn)代化都市圈，推進(jìn)都市圈同城化發(fā)展水平，一是中心城市要與周邊城市聯(lián)合制定都市圈規(guī)劃；二是期待更多體制機(jī)制創(chuàng)新，尤其是在財(cái)政資金跨行政區(qū)使用方面；三是需要出臺更有力度的稅收分享機(jī)制、GDP分級機(jī)制等，提供機(jī)制保障。
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