根據(jù)國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(以下簡(jiǎn)稱“意見”)和“關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的通知”，第一類、特大城市和特大城市居民人口超過300萬的三種城市將實(shí)行積分落戶制度。在戶籍制度改革中，積分落戶數(shù)量少，但受到社會(huì)的高度關(guān)注，因?yàn)檫@些城市對(duì)戶籍的需求一直是“高熱”，而“小話題”中包含著一條大的“條款”。特別是在嚴(yán)格控制人口規(guī)模的要求下，大城市吸收什么樣的人口，實(shí)際上是一項(xiàng)人口控制政策。我們要抓住系統(tǒng)的關(guān)鍵點(diǎn)，做好系統(tǒng)設(shè)計(jì)工作，確保這一新政順利落到實(shí)處，穩(wěn)步推進(jìn)。
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沉降規(guī)模的合理確定
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積分落戶是建立在對(duì)現(xiàn)行定居政策進(jìn)行體制改進(jìn)的基礎(chǔ)上，必須在正確處理與現(xiàn)行定居政策關(guān)系的基礎(chǔ)上組織和實(shí)施的，必須在嚴(yán)格控制人口規(guī)模的要求下穩(wěn)步推進(jìn)。必須在現(xiàn)行定居政策與嚴(yán)格控制人口規(guī)模之間的“差距”中尋求生存空間，合理確定居住規(guī)模。
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隨著我國生育率水平的逐步下降，戶口遷移已成為影響城市戶籍人口增長(zhǎng)的重要因素，城市規(guī)模越大，城市越明顯。例如，在過去五年中，北京的戶籍凈增長(zhǎng)為，年平均增長(zhǎng)率為。自然增長(zhǎng)率和機(jī)械增長(zhǎng)率在1：2的同時(shí)增加。多年來，盡管有嚴(yán)格的戶口遷移政策，但直接控制人口流動(dòng)的功能逐漸減弱--控制“戶口”而不是“人口”。即便如此，對(duì)于這些城市來說，目前的定居政策既不自由化，也不容易收緊。究其原因，雖然嚴(yán)格控制戶口移民對(duì)人口增長(zhǎng)的影響不是很明顯，但如果放寬戶口移民條件來刺激人口增長(zhǎng)，則有先例；另一方面，現(xiàn)行的定居政策是我國戶籍制度內(nèi)涵不斷演變、存量、自給、調(diào)整和收緊的復(fù)雜性和難度的產(chǎn)物。北京應(yīng)該成為當(dāng)前定居點(diǎn)政策的“大贏家”。目前，北京市有中央、軍事、市級(jí)三大系統(tǒng)40多個(gè)部門和26個(gè)單位對(duì)戶口進(jìn)行審批。其政策文件可追溯到1970年代的40多份，涉及10多個(gè)群體。戶籍人口的機(jī)械增長(zhǎng)是北京城市功能不斷擴(kuò)張所形成的“剛性需求”。其沉降通道也是多年積淀和固化的結(jié)果，政策調(diào)整的空間也不小，難度也不小。目前，為了緩解人口持續(xù)增長(zhǎng)的壓力，大、特大城市除了堅(jiān)持現(xiàn)行相對(duì)嚴(yán)格的戶口移民政策外，沒有很好的控制方式。這種“無助感”給積分落戶留下了有限的空間和回旋余地。
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為了解決積分落戶的“居住空間”問題，可以根據(jù)戶籍人口的實(shí)際增長(zhǎng)情況對(duì)所有地方進(jìn)行不同的處理。壓力較小的城市除了現(xiàn)行政策中的總沉降量外，還可以進(jìn)行“加法”，而壓力較大的城市可以在現(xiàn)行政策的總沉降量范圍內(nèi)作出適當(dāng)?shù)腬“減法”。通過“釋放”或“擠出”的方式，積極調(diào)整增量，安全解決存量問題，是解決大城市和特大城市安定問題的一種實(shí)用方法。此外，在決定居住面積時(shí)，不單止要考慮總?cè)藬?shù)，還要考慮家庭的大小。
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公平預(yù)置目標(biāo)人口
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目標(biāo)種群的預(yù)設(shè)與積分落戶的建立有關(guān)。完善現(xiàn)行的結(jié)算政策，不僅是建立和完善積分落戶制度的基礎(chǔ)，也是解決這一問題的方向。在積分落戶系統(tǒng)的設(shè)計(jì)中，既要考慮現(xiàn)行定居政策的制度“影響”，又要避免成為某一政策體系的“復(fù)制品”。關(guān)鍵是找到\“著陸場(chǎng)”并選擇目標(biāo)人群。
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在積分落戶需要關(guān)注的“四類人”中，其難以安定的原因是不同的。大學(xué)畢業(yè)生和留學(xué)人員具有良好的教育背景，這一直是世界各國引進(jìn)人才的重點(diǎn)。目前在大城市和大城市的定居政策也對(duì)他們開放?？刂啤叭丝凇倍豢刂啤叭瞬拧?，建立專門的定居渠道，難以解決的原因不是現(xiàn)行的定居政策有限，而是現(xiàn)有定居點(diǎn)的數(shù)量有限。技術(shù)工人和具有專業(yè)技能的高職畢業(yè)生是現(xiàn)行安置政策的“盲點(diǎn)”，其困難的原因受到現(xiàn)行安置政策的限制。要完善現(xiàn)行的定居政策，積分落戶首先要考慮到不能兼顧現(xiàn)有定居政策和城市長(zhǎng)期就業(yè)的人的定居需求，通過勞動(dòng)力的積累、競(jìng)爭(zhēng)的增強(qiáng)和實(shí)力的增強(qiáng)，為他們?cè)诔鞘卸ň哟蜷_一扇大門。禁忌，積分落戶成為\“才能安定下來”。否則，積分落戶將失去其存在的意義和價(jià)值，也會(huì)受到社會(huì)的質(zhì)疑和輿論的“批判”。原因也很簡(jiǎn)單，吸收人才安頓下來只需要增加現(xiàn)有的人才引進(jìn)配額就可以解決，而不需要“努力工作”來幫助安定下來。因此，在選擇綜合指標(biāo)時(shí)，應(yīng)處理好“關(guān)鍵”與“盲點(diǎn)”之間的平衡與公平，走出教育背景，不設(shè)置技能指標(biāo)，統(tǒng)一堅(jiān)持能力導(dǎo)向，促進(jìn)社會(huì)公平的認(rèn)識(shí)與把握。這可以有效地防止積分落戶在更改\“舊系統(tǒng)”時(shí)使用\“舊路\”或添加\“新?lián)鷳n”。
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客觀上，學(xué)歷和技能屬于兩個(gè)部門，學(xué)歷鑒定簡(jiǎn)單容易，專業(yè)技能復(fù)雜、標(biāo)準(zhǔn)不同，識(shí)別難度大，處理不當(dāng)也容易導(dǎo)致認(rèn)證行業(yè)的復(fù)蘇，這不僅增加了城市管理的負(fù)擔(dān)，而且增加了個(gè)人的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。沒有這一點(diǎn)，并不意味著它不重要，而是改變了一種將其融入就業(yè)的方式，讓它由市場(chǎng)來選擇和識(shí)別。特別是隨著我國現(xiàn)代職業(yè)教育改革步伐的加快，職業(yè)技術(shù)工人和高職畢業(yè)生在城市流動(dòng)就業(yè)人口中的比重將進(jìn)一步提高?？紤]到這部分人口的定居需求，確保積分落戶系統(tǒng)設(shè)計(jì)在目標(biāo)定位上不發(fā)生偏差，其意義不僅具有現(xiàn)實(shí)意義，而且具有長(zhǎng)期意義。
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重視過程管理
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整體參與人數(shù)多，沉降總量有限，供需矛盾十分突出。緩解這一矛盾的唯一途徑是加強(qiáng)“需求方管理”。通過建立分步沉降渠道，調(diào)整沉降規(guī)模和節(jié)奏，進(jìn)一步加強(qiáng)積分落戶的全過程管理，合理地指導(dǎo)沉降的期望和選擇。
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安置通道的建立應(yīng)以社會(huì)保障為基礎(chǔ)。在“意見”、“合法穩(wěn)定就業(yè)”和“合法穩(wěn)定居住(包括租賃)”的明確綜合指標(biāo)中，“參與城市社會(huì)保險(xiǎn)和持續(xù)生存年限”是衡量發(fā)展能力的重要指標(biāo)，而參與社會(huì)保險(xiǎn)是衡量整體人員是否愿意在城市定居或是否有能力獨(dú)立于城市生存的重要指標(biāo)，其年限更具有代表性和綜合性。吸收長(zhǎng)期繳納社會(huì)保險(xiǎn)的人，可以有效降低人口城市化的社會(huì)成本?？梢哉f，在城市安頓下來的通道是社會(huì)保障。此外，我們還必須看到，在當(dāng)前城市居民流動(dòng)人口眾多的管理信息系統(tǒng)中，只有社會(huì)保障信息更加完整和準(zhǔn)確，積分落戶管理也必須依靠社會(huì)保障信息。其使用方式是以繳納社會(huì)保險(xiǎn)年限為主線，打開積分參與者的梯度，并根據(jù)人員規(guī)模的梯度，相應(yīng)地細(xì)化或調(diào)整相關(guān)限制或得分權(quán)重的“住所”和“就業(yè)”，從而預(yù)先控制等待規(guī)模和安置人數(shù)。
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應(yīng)合理設(shè)置規(guī)模節(jié)奏的調(diào)控機(jī)制。積分落戶要求參與者爬過山脊，但山脊的坡度和高度都應(yīng)該是合理的。首先，必須在一開始就穩(wěn)定求積分的方法?！白筮叿捎疫叿€(wěn)定性”的定義決定了整體參與者的規(guī)模，其規(guī)模應(yīng)易于操作。穩(wěn)定地看時(shí)間，合法沉重的憑證。在正常情況下，連續(xù)支付一年或一年以上社會(huì)保障的就業(yè)可視為合法和穩(wěn)定；連續(xù)居住一年或一年以上的住所可視為穩(wěn)定，能夠提供可核查的政府文件可視為合法。第二，申請(qǐng)的門檻應(yīng)該很高。申請(qǐng)的門檻決定了等待群體的人數(shù)，這應(yīng)當(dāng)與總金額相適應(yīng)，并可根據(jù)社會(huì)保障所需支付年數(shù)的最低限度來計(jì)算和劃定。根據(jù)“意見”明確的要求，大城市不應(yīng)超過5年的上限，特大城市不應(yīng)少于6年的社會(huì)保障限額。第三，篩選條件應(yīng)是適當(dāng)和必要的。沒有犯罪行為，沒有違反計(jì)劃生育政策和“繁榮和力量”的行為。這三個(gè)條件是適當(dāng)和必要的，如果它們不參與各點(diǎn)，而是影響到解決辦法的話。第四，家庭定居可以一步一步地進(jìn)行。至于家庭服務(wù)人員，意見清楚指出，有一人指點(diǎn)全家人安頓下來。為了充分利用有限的戶籍資源，同時(shí)又不對(duì)現(xiàn)行的投資政策產(chǎn)生“影響”，家庭隨行人員可以一人一分、兩人入戶(分對(duì)象+未成年子女)、配偶和父母采取現(xiàn)行政策定居。從調(diào)節(jié)和控制效果來看，積分一開始應(yīng)該是“穩(wěn)定的”，沉降伴隨物應(yīng)該是適當(dāng)?shù)?，兩者之間的斜率應(yīng)該是適當(dāng)?shù)摹?/p>
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做好與居住證有利條件的銜接和對(duì)接工作。
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積分落戶從改進(jìn)現(xiàn)行定居政策開始，歸因于居留證制度的“管理”。城市流動(dòng)人口居留證制度的實(shí)施是我國人口管理制度的一項(xiàng)創(chuàng)新。該制度的目的是建立和完善與生活年限和其他條件相聯(lián)系的基本公共服務(wù)提供機(jī)制，統(tǒng)一管理和全面促進(jìn)流動(dòng)人口在居住地的就業(yè)和居住、享受基本公共服務(wù)和設(shè)施、申請(qǐng)永久居留登記等。積分落戶的“供給”小，效果大，公共服務(wù)的“需求”繁榮，壓力大。在系統(tǒng)設(shè)計(jì)中應(yīng)充分考慮兩者之間的相關(guān)問題，并妥善處理好兩者之間的關(guān)系。
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在體制層面，居留證制度為移民居民的公民化確定了兩條途徑。一是以連續(xù)居住年限和社會(huì)保險(xiǎn)參保年限為指標(biāo)，以“戶籍”數(shù)量有限為手段，以連續(xù)居住年限和社會(huì)保險(xiǎn)參保年限為指標(biāo)，以連續(xù)居住年限和社會(huì)保險(xiǎn)年限為條件，采用梯度法，使不能定居的人逐步享有城市基本公共服務(wù)的權(quán)利“平等”。二者在有序推進(jìn)流動(dòng)人口城市化進(jìn)程中肩負(fù)著共同的責(zé)任。從相關(guān)性的角度看，“戶籍”是“平等”的最高層，“同質(zhì)化”是“戶籍”的基礎(chǔ)；“戶籍”需要為“均等”提供信息支持，“同質(zhì)化”應(yīng)以“戶籍”的準(zhǔn)確信息為基礎(chǔ)，按照梯度賦權(quán)，實(shí)現(xiàn)逐步均等，既能有效緩解基本公共服務(wù)的壓力，又有利于“戶籍”的冷卻和減壓。從對(duì)接的角度看，與提供服務(wù)有關(guān)的權(quán)利\“兩限”(連續(xù)居住年限和參與社會(huì)保險(xiǎn)年)條件的確立，以及與等待名單有關(guān)的“兩限”指數(shù)的整定，都涉及到對(duì)增量的調(diào)控。因此，在系統(tǒng)設(shè)計(jì)中，要做好對(duì)接工作，確保權(quán)利“兩限”條件的設(shè)置，“知”、“兩限”指標(biāo)設(shè)計(jì)“目的”的整體設(shè)置，兩者在“數(shù)量”上基本保持動(dòng)態(tài)平衡，“數(shù)量”的規(guī)模應(yīng)受到社會(huì)服務(wù)供給和城市承載能力的限制?？梢哉f，這一條件為權(quán)利和利益鋪平了道路，整體為解決問題開辟了道路。只有條件與整體相結(jié)合，居住證制度才能充分發(fā)揮為存量人口服務(wù)、吸收沉淀人口、控制增量人口等綜合服務(wù)管理作用。
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特大城市戶口是一種目前和未來都十分稀缺的社會(huì)公共資源。調(diào)整戶口移民政策，建立積分落戶體系，從數(shù)百萬流動(dòng)人口中選擇一小部分定居城市并不容易。應(yīng)該承認(rèn)，積分不是簡(jiǎn)單的某些條件的積累，它背后是勞動(dòng)的積累，能力的沉淀，與居民的心靈相連，考驗(yàn)的是公眾的意志。只要堅(jiān)持公開、透明、公平、公正的原則，堵塞制度中尋租腐敗的空間，防止公共政策的“專業(yè)化”和“區(qū)域化”，體現(xiàn)合理的改革路徑和科學(xué)的改革精神，是推進(jìn)戶籍制度改革的一項(xiàng)好措施。
