摘要：改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)公派留學(xué)回國(guó)政策經(jīng)歷了醞釀與起步時(shí)期和逐步走向成熟時(shí)期。前者表現(xiàn)為回國(guó)工作開(kāi)始受到重視，回國(guó)政策文件不斷出臺(tái)，鼓勵(lì)回國(guó)成為回國(guó)政策的導(dǎo)向；后者表現(xiàn)為國(guó)家留學(xué)基金委成立，約束性回國(guó)政策的完善，鼓勵(lì)性回國(guó)政策增多，回國(guó)政策初見(jiàn)成效?；仡櫄v史可以看出，政策變革的深層影響因素是綜合國(guó)力和國(guó)家需要；政策變革的直接推動(dòng)力是國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人講話和重大發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施；按時(shí)回國(guó)的政策要求始終沒(méi)變；回國(guó)政策的雙重拉力影響巨大。
關(guān)鍵詞：國(guó)家公派留學(xué)；回國(guó)政策
中圖分類號(hào)：G648.9文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1672-3937（2012）02-0060-05
我國(guó)公派留學(xué)政策屬于國(guó)家公共政策的一部分，在不同的歷史時(shí)期，它會(huì)隨著國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)、文化及對(duì)外開(kāi)放政策等外部條件的改變而發(fā)生相應(yīng)的變化。近代以來(lái)，我國(guó)公派留學(xué)政策可以劃分為若干時(shí)期，比如清朝末年、國(guó)民政府時(shí)期、新中國(guó)成立至改革開(kāi)放，以及改革開(kāi)放以來(lái)等[1]，各時(shí)期留學(xué)政策的發(fā)展深受時(shí)代背景的局限，不可同日而語(yǔ)。具體到公派留學(xué)政策中的回國(guó)政策，它在改革開(kāi)放之后才真正形成，回顧和分析其發(fā)展演變的歷程，有助于我們正確地認(rèn)識(shí)現(xiàn)在并展望未來(lái)。
一、改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)公派留學(xué)回國(guó)政策回顧
改革開(kāi)放之后，經(jīng)濟(jì)建設(shè)成為國(guó)家工作的重心，公派留學(xué)在停滯后再次被提上日程。此時(shí)的公派留學(xué)作為我國(guó)對(duì)外開(kāi)放的一部分，被寫進(jìn)了國(guó)家建設(shè)的戰(zhàn)略規(guī)劃中，具有劃時(shí)代的意義。這一時(shí)期的公派留學(xué)回國(guó)政策發(fā)展較快，其演變過(guò)程可以劃分為醞釀與起步時(shí)期和逐步走向成熟時(shí)期，以1996年國(guó)家留學(xué)基金管理委員會(huì)的成立為界。
（一）回國(guó)政策的醞釀與起步時(shí)期
從1978年到20世紀(jì)90年代中期，我國(guó)公派留學(xué)回國(guó)政策處于醞釀與起步時(shí)期，其發(fā)展演變經(jīng)歷了以下三個(gè)步驟。
1．公派留學(xué)人員回國(guó)工作開(kāi)始受到重視
改革開(kāi)放之前，我國(guó)雖然也有各種形式的公派留學(xué)，但留學(xué)人數(shù)并不多，留學(xué)生滯留海外的情況更少，直到改革開(kāi)放后，公派留學(xué)生的回國(guó)問(wèn)題才逐漸受到了關(guān)注。1978年，鄧小平同志提出“我贊成留學(xué)生的數(shù)量加大……要成千成萬(wàn)地派”[2]，我國(guó)公派留學(xué)工作由此全面展開(kāi)。1978年至1986年，我國(guó)共派出3萬(wàn)多人出國(guó)留學(xué)，其中前期多數(shù)是出國(guó)短期進(jìn)修人員，如1979年和1980年兩年共派出的出國(guó)留學(xué)人員有3800多人，約3200人為進(jìn)修人員[3]。派遣人數(shù)的大量增加使得回國(guó)問(wèn)題浮出水面?！爸袊?guó)出國(guó)留學(xué)人員的思想意識(shí)、思維方式和傳統(tǒng)觀念逐漸發(fā)生了變化。受上述變化的影響，開(kāi)始出現(xiàn)了一些公派留學(xué)人員以種種正當(dāng)或不正當(dāng)?shù)睦碛伞七t’或‘不歸’的現(xiàn)象；另外，西方國(guó)家有意無(wú)意地截留中國(guó)留學(xué)人才的形勢(shì)也在不斷地?cái)U(kuò)大?！盵4]為了改善公派留學(xué)人員滯留不歸的狀況，公派留學(xué)人員回國(guó)問(wèn)題和公派留學(xué)回國(guó)政策制定與改進(jìn)成為此時(shí)工作的重點(diǎn)。比如，1981年《關(guān)于做好留學(xué)人員回國(guó)工作的通知》重申了政策原則，指出要做好出國(guó)進(jìn)修人員的工作，“進(jìn)修人員學(xué)習(xí)年限為1-2年，不得攻讀學(xué)位，學(xué)習(xí)期滿后，不得申請(qǐng)工作。”[5]
2．公派留學(xué)人員回國(guó)政策文件不斷出臺(tái)
改革開(kāi)放初期，公派留學(xué)政策思考的是“怎么派”，隨著派出人數(shù)增加，政策重點(diǎn)變成了“怎么收”。對(duì)公派留學(xué)人員回國(guó)工作問(wèn)題的關(guān)注，促進(jìn)了回國(guó)政策文件的出臺(tái)。1984年，國(guó)務(wù)院召開(kāi)“全國(guó)引進(jìn)國(guó)外人才和出國(guó)留學(xué)人員工作會(huì)議”，第一次提出了要改進(jìn)留學(xué)人員回國(guó)工作安排的問(wèn)題。為了吸引留學(xué)人員回國(guó)和更好地安置他們，國(guó)家開(kāi)始試行博士后科研流動(dòng)站制度，并開(kāi)始探索中外聯(lián)合培養(yǎng)博士的途徑，并在1986年了《關(guān)于1986-1987年度資助部分高等學(xué)校選派博士生與國(guó)外合作培養(yǎng)的通知》。[6]
1986年《關(guān)于改進(jìn)和加強(qiáng)出國(guó)留學(xué)工作若干問(wèn)題的通知》指出：“要建立公派出國(guó)留學(xué)人員與選派單位簽訂協(xié)議書(shū)的制度，明確出國(guó)留學(xué)人員與選派單位的責(zé)任、義務(wù)和權(quán)力”，同年《關(guān)于出國(guó)留學(xué)人員工作的若干暫行規(guī)定》也強(qiáng)調(diào)“公派出國(guó)留學(xué)人員要與選派單位簽訂‘出國(guó)留學(xué)協(xié)議書(shū)’”。1987年《關(guān)于簽訂“出國(guó)留學(xué)協(xié)議書(shū)”的通知》規(guī)定了協(xié)議書(shū)的內(nèi)容，包括留學(xué)內(nèi)容、目標(biāo)、期限、國(guó)別、身份、經(jīng)費(fèi)（來(lái)源及支付方法）以及協(xié)議雙方各自應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)和享有的權(quán)利[7]?！冻鰢?guó)留學(xué)協(xié)議書(shū)》的簽訂，將回國(guó)要求提升到了左邊法律右邊的層面，是我國(guó)公派留學(xué)政策的重大轉(zhuǎn)折。但是，由于左邊法律右邊意識(shí)淡薄、左邊法律右邊效力有限、執(zhí)行力度不夠等條件的限制，該政策當(dāng)時(shí)并未發(fā)揮預(yù)期的效果，但它對(duì)今后的公派留學(xué)回國(guó)政策產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。
3．鼓勵(lì)回國(guó)成為公派留學(xué)回國(guó)政策的導(dǎo)向
改革開(kāi)放后，隨著公派留學(xué)人數(shù)的增加，滯留不歸現(xiàn)象也日益凸顯，鼓勵(lì)回國(guó)成為公派留學(xué)回國(guó)政策的重要導(dǎo)向，“對(duì)公派留學(xué)人員的政策性要求已經(jīng)由‘規(guī)定其必須回國(guó)工作’悄悄地演變?yōu)椤O(shè)法爭(zhēng)取其回國(guó)’，并最終形成為‘鼓勵(lì)回國(guó)，來(lái)去自由’”[8]。1992年正式確立的“支持留學(xué)，鼓勵(lì)回國(guó)，來(lái)去自由”的留學(xué)工作總方針，標(biāo)志著我國(guó)留學(xué)政策的成熟，其中的回國(guó)政策也發(fā)生了相應(yīng)的變化。鄧小平在視察南方時(shí)發(fā)表重要講話，鼓勵(lì)留學(xué)人員回國(guó)或?yàn)閲?guó)服務(wù)成為我國(guó)留學(xué)工作的重點(diǎn)。1992年的《關(guān)于在海外留學(xué)人員有關(guān)問(wèn)題的通知》全面闡述了國(guó)家對(duì)還在國(guó)外的出國(guó)留學(xué)人員的一系列具體政策，提出“公派出國(guó)留學(xué)人員有義務(wù)為國(guó)家服務(wù)；不能長(zhǎng)期回國(guó)服務(wù)，也可以短期為國(guó)服務(wù)；國(guó)家保證留學(xué)人員來(lái)去自由?！盵9]這一時(shí)期我國(guó)公派留學(xué)回國(guó)政策已基本形成，其中的一些主要觀點(diǎn)、基本原則為后來(lái)政策的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，政策的評(píng)估也為政策的改進(jìn)提供了借鑒。隨著國(guó)內(nèi)政策法制化建設(shè)的不斷推進(jìn)，公派留學(xué)回國(guó)政策逐漸步入穩(wěn)定發(fā)展的成熟期。
（二）回國(guó)政策逐步走向成熟時(shí)期
1996年國(guó)家留學(xué)基金管理委員會(huì)的成立，標(biāo)志著我國(guó)留學(xué)事業(yè)的發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)新的階段，被稱為繁榮發(fā)展時(shí)期或高速發(fā)展時(shí)期，其進(jìn)展主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。
1．國(guó)家留學(xué)基金委的成立和選派方針的改革
1996年“國(guó)家留學(xué)基金委的成立，標(biāo)志著政府職能轉(zhuǎn)變和更具國(guó)際化色彩的留學(xué)管理工作新思路的形成，也標(biāo)志著國(guó)家公派留學(xué)工作走上法制化軌道。”[10]公派留學(xué)工作可以分為選派環(huán)節(jié)、在外期間的管理環(huán)節(jié)和回收環(huán)節(jié)，選派政策是前提，管理政策是保障，回國(guó)政策是最終落腳點(diǎn)，要與前兩者密切配合。1996年之后，公派留學(xué)的選派政策被實(shí)踐證明是行之有效的，因而回國(guó)政策也做出了適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。國(guó)家公派留學(xué)由原來(lái)的公費(fèi)形式，變?yōu)閲?guó)家資助的形式，實(shí)行“個(gè)人申請(qǐng)、專家評(píng)審、平等競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)錄取、簽約派出、違約賠償”的選派方針?！笆着灱s派出的國(guó)家公費(fèi)留學(xué)人員1135人，到期回歸率達(dá)到90%，履約率（包括逾期未歸人員按協(xié)議繳納了出國(guó)留學(xué)費(fèi)用的情況）達(dá)到100%，改革之后的留學(xué)效益明顯提高，在社會(huì)上產(chǎn)生了積極的反響?！盵11]國(guó)家留學(xué)基金委的成立和選派方針的改革，完善了“簽約派出”的內(nèi)容，使公派留學(xué)政策不單單只是政策文本，同時(shí)也具有了左邊法律右邊效力，在法制化建設(shè)的道路上邁進(jìn)了一大步。
2．約束性回國(guó)政策的完善
為了規(guī)范公派留學(xué)工作，國(guó)家制定了公派留學(xué)研究生回國(guó)要求和保障措施，形成了約束性的回國(guó)政策。除了“簽約派出，違約賠償”之外，2007年的《國(guó)家公派出國(guó)留學(xué)研究生管理規(guī)定（試行）》在約束性回國(guó)政策方面又有了新的進(jìn)展。該《規(guī)定》是迄今為止第一部專門針對(duì)公派出國(guó)研究生的政策法規(guī)文件。其中的公派研究生包括了通過(guò)國(guó)家留學(xué)基金資助方式選派出國(guó)攻讀碩士和博士學(xué)位的研究生，以及在國(guó)內(nèi)攻讀博士學(xué)位期間赴國(guó)外從事課題研究的聯(lián)合培養(yǎng)博士研究生（學(xué)位是國(guó)內(nèi)的學(xué)位）。《規(guī)定》中指出：“公派研究生應(yīng)按期回國(guó)，公派研究生按期回國(guó)后應(yīng)在國(guó)內(nèi)連續(xù)服務(wù)至少兩年。未按規(guī)定留學(xué)期限回國(guó)逾期3個(gè)月（不含）以上、未完成回國(guó)服務(wù)期等違反《協(xié)議書(shū)》約定的行為，構(gòu)成全部違約。違約人員應(yīng)賠償全部留學(xué)基金資助費(fèi)用并支付全部留學(xué)基金資助費(fèi)用30%的違約金。使館、留學(xué)基金委、推選單位等有關(guān)部門應(yīng)及時(shí)掌握違約人員情況，協(xié)助留學(xué)基金委開(kāi)展違約追償工作?！痹摗兑?guī)定》的出臺(tái)與實(shí)施，促使公派研究生的選派、管理、回國(guó)等工作走向了規(guī)范化。為保證公派研究生在國(guó)外畢業(yè)后至少兩年的回國(guó)服務(wù)期，經(jīng)濟(jì)賠償、左邊法律右邊追究、名譽(yù)處罰三種手段共同實(shí)施，標(biāo)志著約束性回國(guó)政策更加完善。
3．鼓勵(lì)性回國(guó)政策的建設(shè)
如果說(shuō)約束性回國(guó)政策對(duì)公派留學(xué)人員產(chǎn)生了強(qiáng)制力作用，那么鼓勵(lì)性回國(guó)政策就是一股強(qiáng)大的吸引力，吸引海外優(yōu)秀人才回國(guó)效力。1996年以來(lái)，鼓勵(lì)性回國(guó)政策的發(fā)展主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。
一方面，公派留學(xué)人員得到了事業(yè)和生活方面的雙重支持?；貒?guó)政策“不斷完善和持續(xù)改進(jìn)既有的工作思路及有關(guān)政策措施，一方面重點(diǎn)吸引留學(xué)人員中的高層次人才和緊缺人才回國(guó)工作或?yàn)閲?guó)服務(wù)，另一方面進(jìn)一步加大支持和鼓勵(lì)留學(xué)人員回國(guó)創(chuàng)業(yè)的政策力度”[12]。2000年《關(guān)于鼓勵(lì)海外高層次留學(xué)人才回國(guó)的意見(jiàn)》對(duì)高層次留學(xué)人才回國(guó)任職條件、工資待遇、住房、隨遷人員安置等提出了建設(shè)性的指導(dǎo)意見(jiàn)。2001年《關(guān)于鼓勵(lì)海外留學(xué)人員以多種形式為國(guó)服務(wù)的若干意見(jiàn)》對(duì)以往的政策進(jìn)行了概括性的表述，指出在鼓勵(lì)海外留學(xué)人員回國(guó)工作的同時(shí)，吸引他們以多種形式為國(guó)服務(wù)。有學(xué)者認(rèn)為，該文件是中國(guó)鼓勵(lì)留學(xué)人員回國(guó)服務(wù)方面出臺(tái)的第一個(gè)比較全面、系統(tǒng)的宏觀指導(dǎo)性文件，對(duì)海外留學(xué)人員為國(guó)服務(wù)的形式和國(guó)家提供的保障政策進(jìn)行了綜合歸納；標(biāo)志著吸引海外留學(xué)人員為國(guó)服務(wù)活動(dòng)進(jìn)入一個(gè)空間和領(lǐng)域更為寬闊的新階段[13]。2003年召開(kāi)的“第一次全國(guó)人才工作會(huì)議”也特別提出要吸引高層次海外人才回國(guó)工作。此后每年都有關(guān)于海外留學(xué)人才回國(guó)安置的相關(guān)政策文件出臺(tái)，比如2004年出臺(tái)了《關(guān)于做好留學(xué)人員統(tǒng)戰(zhàn)工作的意見(jiàn)》，2005年出臺(tái)了《關(guān)于在留學(xué)人才引進(jìn)工作中界定海外高層次留學(xué)人才的指導(dǎo)意見(jiàn)》，2006年出臺(tái)了《留學(xué)人員回國(guó)工作“十一五”規(guī)劃》，2007年出臺(tái)了《關(guān)于建立海外高層次留學(xué)人才回國(guó)工作綠色通道的意見(jiàn)》和《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)引進(jìn)海外優(yōu)秀留學(xué)人才工作的若干意見(jiàn)》，2008年出臺(tái)了《關(guān)于印發(fā)的通知》、《引進(jìn)海外高層次人才暫行辦法》、《關(guān)于為海外高層次人才提供相應(yīng)工作條件的若干規(guī)定》和《海外高層次引進(jìn)人才享受特定生活待遇的若干規(guī)定》等，都提出要對(duì)公派留學(xué)人員歸國(guó)后的事業(yè)和生活提供雙重支持。
另一方面，國(guó)家實(shí)施了以左邊“”右邊為核心的一系列重大的海外人才引進(jìn)項(xiàng)目。2008年出臺(tái)的“海外高層次人才引進(jìn)計(jì)劃”（簡(jiǎn)稱左邊“”右邊）提出要在國(guó)家重點(diǎn)創(chuàng)新項(xiàng)目、重點(diǎn)學(xué)科和重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、中央企業(yè)和國(guó)有商業(yè)金融機(jī)構(gòu)、以高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)為主的各類園區(qū)等，引進(jìn)并有重點(diǎn)地支持一批能夠突破關(guān)鍵技術(shù)、發(fā)展高新產(chǎn)業(yè)、帶動(dòng)新興學(xué)科的戰(zhàn)略科學(xué)家和領(lǐng)軍人才回國(guó)（來(lái)華）創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)[14]。為了積極響應(yīng)左邊“”右邊，2009年政府印發(fā)了《關(guān)于貫徹落實(shí)海外高層次人才引進(jìn)工作，深入實(shí)施海智計(jì)劃的指導(dǎo)意見(jiàn)》和《教育部貫徹落實(shí)海外高層次人才引進(jìn)計(jì)劃工作方案》。2011年，留學(xué)人員回國(guó)服務(wù)工作部際聯(lián)席會(huì)議召開(kāi)，認(rèn)為“留學(xué)回國(guó)政策不斷創(chuàng)新完善，涵蓋留學(xué)人員回國(guó)工作、回國(guó)創(chuàng)業(yè)、為國(guó)服務(wù)三位一體的政策體系初步形成”[15]。會(huì)議還同時(shí)制定下發(fā)了《留學(xué)人員回國(guó)工作“十二五”規(guī)劃》，繼續(xù)深入實(shí)施留學(xué)人員回國(guó)工作重點(diǎn)項(xiàng)目，以左邊“”右邊為核心，著力實(shí)施“創(chuàng)業(yè)啟動(dòng)支持計(jì)劃”、“春暉計(jì)劃”、“海外赤子為國(guó)服務(wù)行動(dòng)計(jì)劃”、“海智計(jì)劃”等專項(xiàng)計(jì)劃和廣州留交會(huì)、大連海創(chuàng)周、南京留交會(huì)、山東海洽會(huì)等大型留學(xué)人員科技交流示范活動(dòng)，全力支持留學(xué)人才回國(guó)工作創(chuàng)業(yè)，為國(guó)服務(wù)[16]。除了公派留學(xué)人員之外，國(guó)家對(duì)優(yōu)秀的自費(fèi)留學(xué)人員也給予鼓勵(lì)性政策，歡迎其回國(guó)服務(wù)，增強(qiáng)了鼓勵(lì)性回國(guó)政策在留學(xué)人才回收中的影響力。
4．回國(guó)率提高折射出回國(guó)政策初見(jiàn)成效
1996年以來(lái)，我國(guó)公派留學(xué)回國(guó)政策逐步走向成熟穩(wěn)定時(shí)期，回國(guó)政策初見(jiàn)成效，可以通過(guò)以下三組回國(guó)率統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)部分反映。首先，從1996年至2004年9月底，國(guó)家留學(xué)基金管理委員會(huì)共派出各類留學(xué)人員人，到期應(yīng)回國(guó)人，實(shí)際回國(guó)人，按期回歸率占應(yīng)回國(guó)人員的96.68%[17]。其次，從1996年至2008年共派出人，應(yīng)回國(guó)人，實(shí)際回國(guó)人，回歸率平均為97.65%[18]。最后，選派規(guī)模從1996年的2044人增至2010年的人；15年間共選拔人；目前仍在外學(xué)習(xí)的留學(xué)人員多人；按期回國(guó)率平均為98.23%[19]。從這三組統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)看，我國(guó)公派留學(xué)的派出規(guī)模不斷擴(kuò)大，逐漸形成了有計(jì)劃、有步驟，有章可循、有法可依的工作局面；同時(shí)，按期回國(guó)率也一直保持了較高水平，證明公派留學(xué)回國(guó)政策取得了較好的成效。
二、改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)公派留學(xué)回國(guó)政策思考
改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)公派留學(xué)回國(guó)政策取得了不小的進(jìn)步，從上述發(fā)展歷程中我們可以歸納出一些演變規(guī)律與啟示。
（一）政策變革的深層影響因素是國(guó)家需要和綜合國(guó)力
國(guó)家需要一直是推動(dòng)公派留學(xué)回國(guó)政策變革的深層次因素。改革開(kāi)放初期，經(jīng)濟(jì)建設(shè)成為首要任務(wù)，國(guó)家急需大量人才為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)，因此硬性規(guī)定了公派留學(xué)人員必須回國(guó)服務(wù)，投身國(guó)家建設(shè)。此時(shí)，制定公派留學(xué)回國(guó)政策的主要依據(jù)是國(guó)家綜合國(guó)力較弱、人才需求強(qiáng)烈等，但并未注重高等教育發(fā)展需要和留學(xué)人員自身的需要。20世紀(jì)90年代之后，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入快速發(fā)展時(shí)期，綜合國(guó)力雖有提升但仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于歐美強(qiáng)國(guó)，對(duì)高端人才的需求依然突出，因此國(guó)家成立了留學(xué)基金委，使公派留學(xué)工作更加規(guī)范，派出規(guī)模也不斷擴(kuò)大，且傾向于派出攻讀博士學(xué)位的人員。21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)對(duì)高端人才的需求不僅是為了滿足國(guó)家建設(shè)的需要，也是為了滿足高等教育發(fā)展的需要，派遣留學(xué)生成為我國(guó)參與國(guó)際交流與合作最直接的方式之一，也是高等教育國(guó)際化的重要途徑。此時(shí)公派留學(xué)回國(guó)政策的制定和變革受到“建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家”和“建設(shè)高水平大學(xué)”兩個(gè)重大國(guó)家戰(zhàn)略的影響，與國(guó)家需要緊密相連。改革開(kāi)放以來(lái)，公派留學(xué)回國(guó)政策的目標(biāo)始終是要促進(jìn)留學(xué)高層次人才回國(guó)服務(wù)，這反映出政策變革的主要因素是國(guó)家發(fā)展需要，而不是單純的高等教育國(guó)際化的需要。
向發(fā)達(dá)國(guó)家派遣留學(xué)生并制定回國(guó)政策要求或鼓勵(lì)他們學(xué)成歸來(lái)，這本身就說(shuō)明我國(guó)綜合實(shí)力還不夠強(qiáng)大，還需要制定特殊的政策來(lái)吸引留學(xué)人才回國(guó)服務(wù)。從這個(gè)意義上講，國(guó)家公派是暫時(shí)的，回國(guó)政策也是階段性產(chǎn)物，如果我國(guó)的綜合實(shí)力大大提升，經(jīng)濟(jì)、科技、文化和教育發(fā)展達(dá)到了世界發(fā)達(dá)國(guó)家水平，那么出國(guó)就僅僅是個(gè)人的選擇，是高等教育國(guó)際化的表現(xiàn)，而不需要公派這種類型，也無(wú)需強(qiáng)迫或給予優(yōu)惠條件促進(jìn)留學(xué)人員回國(guó)。所以，當(dāng)前回國(guó)政策變革的深層影響因素仍然是國(guó)家需要和綜合國(guó)力，而未來(lái)將更加關(guān)注高等教育國(guó)際化的需要和留學(xué)生個(gè)人發(fā)展的需要。
（二）政策變革的直接推動(dòng)力是國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人講話和重大發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施
我國(guó)公派留學(xué)回國(guó)政策的發(fā)展深受國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人和國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的影響。比如，1992年鄧小平在視察廣州時(shí)表示希望所有留學(xué)的人都回來(lái)并得到妥善安置，之后吸引留學(xué)人才回國(guó)的政策導(dǎo)向就確定下來(lái)，中央開(kāi)始著手加大政策力度。中央幾代領(lǐng)導(dǎo)人一再?gòu)?qiáng)調(diào)“鼓勵(lì)和歡迎留學(xué)人員回國(guó)服務(wù)”，成為回國(guó)政策體系形成的先導(dǎo)。在發(fā)展戰(zhàn)略方面，1995年的《關(guān)于加速科學(xué)技術(shù)進(jìn)步的決定》首次提出實(shí)施科教興國(guó)戰(zhàn)略，1996年科教興國(guó)成為基本國(guó)策[20]。2002年的《2002-2005全國(guó)人才隊(duì)伍建設(shè)規(guī)劃綱要》提出人才強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略，其中有專門章節(jié)論述留學(xué)人員的吸引和使用，從事業(yè)支持到生活安置都做了詳細(xì)說(shuō)明。2006年，國(guó)家主席在全國(guó)科技大會(huì)上宣布中國(guó)未來(lái)15年科技發(fā)展的目標(biāo)是2020年建成創(chuàng)新型國(guó)家，使科技發(fā)展成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的有力支撐。2004年的《2003-2007年教育振興行動(dòng)計(jì)劃》提出要“重點(diǎn)推進(jìn)高水平大學(xué)和重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)”，2010年出臺(tái)的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》也提出“建設(shè)若干所大學(xué)達(dá)到或接近世界一流水平”。科教興國(guó)戰(zhàn)略、人才強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略、建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家、建設(shè)高水平大學(xué)等一系列國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略保證了吸引留學(xué)人才回國(guó)工作或?yàn)閲?guó)服務(wù)成為我國(guó)公派留學(xué)回國(guó)政策的基本方向，為公派留學(xué)政策尤其是鼓勵(lì)性回國(guó)政策的形成提供了保障。
（三）按時(shí)回國(guó)的政策要求始終未變
公派留學(xué)不同于自費(fèi)留學(xué)，公派留學(xué)人員肩負(fù)著國(guó)家使命，有責(zé)任有義務(wù)學(xué)成歸來(lái)為國(guó)服務(wù)。國(guó)家投入成本用以資助優(yōu)秀人員出國(guó)學(xué)習(xí)或短期進(jìn)修，當(dāng)然也希望從投資中獲得收益。這種收益最直接的形式就是公派留學(xué)人員能按期完成學(xué)業(yè)和科研項(xiàng)目，按時(shí)回國(guó)參加國(guó)家建設(shè)，或者短期回國(guó)服務(wù)、以多種形式為國(guó)服務(wù)。按時(shí)回國(guó)不僅是公派留學(xué)人員應(yīng)該履行的責(zé)任，也是《出國(guó)留學(xué)協(xié)議書(shū)》的協(xié)議要求，所以它是回國(guó)政策中始終未變的部分，幾乎所有較高級(jí)別的公派留學(xué)政策文件中都提出了這種要求。比如，1986年的《關(guān)于改進(jìn)和加強(qiáng)出國(guó)留學(xué)人員工作若干問(wèn)題的通知》規(guī)定：“公派出國(guó)留學(xué)人員都應(yīng)按計(jì)劃努力完成學(xué)習(xí)任務(wù)，及時(shí)回國(guó)工作。”同年《關(guān)于出國(guó)留學(xué)人員工作的若干暫行規(guī)定》也指出：“公派留學(xué)人員出國(guó)應(yīng)按計(jì)劃努力學(xué)習(xí)，按期回國(guó)服務(wù)”。1987年的《關(guān)于進(jìn)一步貫徹中央出國(guó)留學(xué)人員工作方針的通知》再次重申公派出國(guó)留學(xué)人員有義務(wù)學(xué)成按期回國(guó)服務(wù)。2007年出臺(tái)的《國(guó)家公派出國(guó)留學(xué)研究生管理規(guī)定（試行）》，對(duì)公派研究生的選派、管理、回國(guó)以及違約賠償都做出了規(guī)定。由此看來(lái)，對(duì)公派人員的回國(guó)要求是公派留學(xué)回國(guó)政策的一個(gè)基本原則，在相當(dāng)長(zhǎng)的一個(gè)時(shí)期內(nèi)不會(huì)改變。
（四）從硬性回收到剛?cè)岵?jì)，回國(guó)政策雙重拉力影響巨大
改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)公派留學(xué)回國(guó)政策從硬性回收發(fā)展到剛?cè)岵?jì)，從而逐步具備了硬拉力和軟拉力。
一方面，國(guó)家公派留學(xué)回國(guó)政策對(duì)公派留學(xué)人員有回國(guó)服務(wù)的硬性規(guī)定，這種硬拉力主要通過(guò)公派留學(xué)回國(guó)約束性政策來(lái)實(shí)現(xiàn)。比如，國(guó)家公派出國(guó)留學(xué)實(shí)行“簽約派出，違約賠償”的管理辦法，留學(xué)人員派出前須在國(guó)內(nèi)與國(guó)家留學(xué)基金委簽訂《資助出國(guó)留學(xué)協(xié)議書(shū)》，并辦理公證、交存保證金和辦理《國(guó)際旅行健康證明書(shū)》，到留學(xué)目的國(guó)駐外使（領(lǐng)）館教育處（組）報(bào)到后，方可享受國(guó)家留學(xué)基金資助。學(xué)成后應(yīng)履行回國(guó)服務(wù)義務(wù)[21]。如未能按期回國(guó)或未完成服務(wù)期，則構(gòu)成違約。國(guó)家將采取經(jīng)濟(jì)索償、左邊法律右邊追究、名譽(yù)處罰等措施。
另一方面，國(guó)家公派留學(xué)回國(guó)政策起著鼓勵(lì)、支持公派留學(xué)人員回國(guó)服務(wù)的作用，這種軟拉力主要通過(guò)公派留學(xué)回國(guó)鼓勵(lì)性政策來(lái)實(shí)現(xiàn)。比如，國(guó)家目前有很多吸引海外留學(xué)人員回國(guó)服務(wù)的政策和措施，主要是從事業(yè)和生活兩方面給公派留學(xué)歸國(guó)人員提供優(yōu)惠條件，比如優(yōu)先就業(yè)，支持創(chuàng)業(yè)，或給予職稱、行政級(jí)別，解決住房、戶口，或隨遷人員安置問(wèn)題等等。在中央的指導(dǎo)下，各地方政府根據(jù)自身的條件，也相應(yīng)出臺(tái)了一系列政策吸引留學(xué)回國(guó)人員。《國(guó)家公派出國(guó)留學(xué)研究生管理規(guī)定（試行）》要求，“推選單位要把公派研究生的回國(guó)工作納入本單位人才培養(yǎng)總體規(guī)劃，對(duì)學(xué)成回國(guó)研究生的就業(yè)、創(chuàng)業(yè)等問(wèn)題積極加以引導(dǎo)，為其回國(guó)工作和創(chuàng)業(yè)創(chuàng)造有利條件?！蓖瑫r(shí)，“教育部留學(xué)服務(wù)中心應(yīng)按照國(guó)家規(guī)定，為在國(guó)外取得學(xué)位回國(guó)、落實(shí)工作單位的公派研究生辦理回國(guó)工作的相關(guān)手續(xù)，為其回國(guó)工作和創(chuàng)業(yè)提供必要的服務(wù)。”這種雙重拉力促進(jìn)了我國(guó)公派留學(xué)回國(guó)率的提升，對(duì)于國(guó)家公派留學(xué)事業(yè)的發(fā)展影響深遠(yuǎn)。
總之，學(xué)成回國(guó)服務(wù)是公派留學(xué)工作的落腳點(diǎn)，雖然我們不排斥多種渠道為國(guó)服務(wù)，但回國(guó)直接參與現(xiàn)代化建設(shè)是公派留學(xué)工作最基本、最直接的回報(bào)。公派留學(xué)回國(guó)政策對(duì)留學(xué)人員的回收起著重要作用，它不僅關(guān)系到整個(gè)公派留學(xué)工作收益和公派留學(xué)工作的可持續(xù)開(kāi)展，更關(guān)系到國(guó)家的人才儲(chǔ)備和未來(lái)建設(shè)，需要不斷根據(jù)實(shí)際情況加以完善。
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