作者：張輝（北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授、博導(dǎo)）

【摘要】隨著我國城鎮(zhèn)化步伐的加快，青年人群逐漸向大城市聚集，他們在為城市注入活力和創(chuàng)造力的同時，也承受著高房價帶來的住房壓力和擠出效應(yīng)。在“房住不炒、住有所居”的住房政策指引下，我國實(shí)施租購并舉的住房保障制度。作為面向青年新市民過渡期的住房保障政策，保障性租賃房為減輕青年群體住房壓力，激發(fā)青年群體創(chuàng)新活力，促進(jìn)空間上合理優(yōu)化配置青年人力資源，為促進(jìn)我國儲備人才紅利提供了政策保障，為我國未來一段時間的高質(zhì)量發(fā)展提供了人才活力釋放的制度保障，也為產(chǎn)業(yè)升級與技術(shù)創(chuàng)新注入了重要制度創(chuàng)新源動力。

伴隨著我國城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，截至2020年，我國共有3.76億流動人口，其中北、上、廣、深、杭等大城市成為大學(xué)生等青年群體和進(jìn)城務(wù)工人員大量流入就業(yè)的地區(qū)。然而，大學(xué)生等青年群體和進(jìn)城務(wù)工人員相對有限的購買力和大城市高企的房價加劇了住房矛盾。2021年7月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見》（以下簡稱《意見》），這是我國面向青年新市民過渡期住房需求的制度創(chuàng)新，為進(jìn)一步促進(jìn)新市民在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中發(fā)揮更重要的作用，推動新型城鎮(zhèn)化，優(yōu)化人力資本的空間配置，激活我國工業(yè)現(xiàn)代化及創(chuàng)新發(fā)展的中堅(jiān)力量奠定了基礎(chǔ)性的制度保障。

青年新市民的住房問題

大城市房價高企，青年新市民短期內(nèi)缺乏購房能力。近年來，大城市的房價上漲過快，房價上漲幅度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了人們收入上漲的幅度。我們用房價收入比（家庭住房總價與居民家庭可支配收入的比值）來衡量住房壓力的大小。一般而言，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為穩(wěn)定的發(fā)達(dá)國家，房價收入比的合理水平在3—6倍之間。發(fā)展中國家由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展快速，住房市場供需兩旺，房價收入比相對較高，6—9倍之間均可視為合理水平。2020年，我國部分城市的房價收入比超過了20，遠(yuǎn)超合理水平的2—3倍，尤其是北上廣深等特大城市房價收入比已遠(yuǎn)超合理水平。為了保障中低收入群體的住房需求，絕大多數(shù)城市為城鎮(zhèn)低收入家庭提供了公租房、共有產(chǎn)權(quán)房等保障性住房，但這些政策基本面向的是本市城鎮(zhèn)戶籍的低收入人群，對剛流入城市的青年新市民群體的覆蓋度和針對性相對不足。青年新市民由于新進(jìn)入勞動力市場，自身財富積累有限，購房難度較大，且由于戶籍和收入等原因限制沒有資格申請城市提供的其他保障性住房。大城市中住房的困難人群主要集中在新市民和青年人群體。迫于市場和保障政策雙方覆蓋缺失的事實(shí)，大量青年新市民只能通過租房滿足其住房需求。根據(jù)第七次全國人口普查數(shù)據(jù)，中國房屋市場租賃人口規(guī)模達(dá)2.2億，其中83.6%的租房者為90后?？梢姡徺I力不足以支撐購房的青年群體，只能通過房屋租賃市場滿足其住房需求。

住房租賃市場發(fā)展不完善，青年新市民居住品質(zhì)得不到保障。長期以來，我國住房發(fā)展重購輕租，租房市場發(fā)展不完善，對承租人的利益保障不足。一方面，承租人的租賃權(quán)益沒有有效保障，表現(xiàn)為出租者隨意上漲租金，中介克扣欺騙費(fèi)用、臨時解除租賃關(guān)系等，青年群體長期面臨不穩(wěn)定的租房環(huán)境；另一方面，由于出租房屋的位置偏遠(yuǎn)、室內(nèi)外環(huán)境及配套不完善，且承租后的維修護(hù)理等服務(wù)沒有保障，部分出租房甚至存在違規(guī)室內(nèi)建筑、地下建筑改造等問題，承租人的居住舒適度較低。根據(jù)《北京青年人才住房現(xiàn)狀調(diào)查》的數(shù)據(jù)，近60%的青年人認(rèn)為租房對其心理產(chǎn)生過負(fù)面影響，其中居住在非正規(guī)房源中的青年對于租房的不滿意程度最大。住房租賃市場中存在的一系列侵權(quán)問題已經(jīng)影響了青年新市民的居住品質(zhì)。青年群體作為住房租賃市場的主力軍，亟需更多的租賃保障房以滿足其過渡階段的住房需求。

“有恒產(chǎn)者有恒心”，住房壓力削弱了青年人才在大城市的集聚效應(yīng)?！坝泻惝a(chǎn)者有恒心”，青年群體對于自有住房具有強(qiáng)烈偏好。自有住房能夠保障居住穩(wěn)定性和舒適性，同時，住房也有資產(chǎn)增值及產(chǎn)權(quán)繼承功能。住房逐漸演化成代表社會認(rèn)同、身份地位、成功標(biāo)識的符號，多重屬性致使青年傾向購買住房。然而，隨著人才在大城市的集聚，大城市的房價不斷上漲，在大城市擁有自有住房對于青年群體愈加困難，這也反過來影響了人力資源在城市之間的配置。一方面，大城市的就業(yè)機(jī)會多，薪資水平高，對高素質(zhì)的青年群體有較強(qiáng)的吸引力。高素質(zhì)人力資本在空間上的集聚和規(guī)模擴(kuò)張，是造成大城市房價上漲的核心因素之一。另一方面，由于青年群體的財富積累不足，且大城市的購房壓力過大，房價已經(jīng)成為青年群體選擇在某個城市落戶就業(yè)的重要影響因素之一。高企的房價對青年人才在大城市的長期發(fā)展造成一定的負(fù)面影響，青年群體在大城市的住房成本和薪資、發(fā)展之間作出權(quán)衡，房價反過來也影響了人力資本在城市空間上進(jìn)行再次配置。人力資本流動和房地產(chǎn)市場的發(fā)展相互影響，而人力資本是一個城市長期發(fā)展和創(chuàng)新升級的重要原動力。近年來，我國的“人口紅利”逐漸消失，面臨著從“人口紅利”向“人才紅利”轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵過渡期，青年作為最重要的人力資本，將成為轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要驅(qū)動力。各城市為了儲備發(fā)展?jié)摿?，全國從一線、準(zhǔn)一線到二三線城市掀起了“人才爭奪戰(zhàn)”，青年群體成為各個城市爭相搶奪的重要資源。而住房條件和較低的房價收入比優(yōu)勢成為城市吸引人才的主要因素之一。大城市高昂的生活和居住成本制約著青年人才的就業(yè)意愿。

保障性租賃房政策是針對青年新市民的住房保障制度創(chuàng)新

1998年之前，我國城鎮(zhèn)住房制度處于福利分配階段，新進(jìn)城人員通過單位解決居住需求，住房問題并不突出。1998年之后，開始住房資源市場化配置，隨著快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中大量新人員涌入城市，房價高企，低收入的新市民的住房問題日益凸顯。從2005年開始，各級政府陸續(xù)出臺多項(xiàng)政策以保障城市中低收入群體的住房需求。起初，政策的關(guān)注點(diǎn)主要集中于農(nóng)民工住房困難問題。隨著城市房價的不斷上漲，除了農(nóng)民工，其他新進(jìn)入城市群體，如剛工作的大學(xué)生群體、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)群體等，面臨的住房壓力也愈加突出。2010年，住建部等七部門發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見》（建保[2010]87號），文件指出中等偏下收入住房困難家庭無力通過市場租賃或購買住房的問題比較突出，為城市中等偏下收入住房困難家庭提供公共租賃住房供應(yīng)，有條件的地區(qū)，可以將新就業(yè)職工和有穩(wěn)定職業(yè)并在城市居住一定年限的外來務(wù)工人員納入供應(yīng)范圍。并鼓勵在產(chǎn)業(yè)園區(qū)和開發(fā)區(qū)等地區(qū)建設(shè)公共租賃住房，以保障園區(qū)及周邊地區(qū)外來就業(yè)人員的居住需求。此外，文件鼓勵各地方政府因地制宜，從發(fā)放補(bǔ)貼、實(shí)行“安家貸”、降低公租房申請門檻、實(shí)施人才住房政策等方面，積極探索解決新市民住房問題。2015年，中共中央政治局會議特別提出以“新市民”為出發(fā)點(diǎn)推進(jìn)住房制度改革，“新市民”這一概念是指從其它地方流動而來，并穩(wěn)定居住在城市之中的人口，這其中就包括外來就業(yè)人員、新就業(yè)大學(xué)生等群體。同年的中央經(jīng)濟(jì)工作會議中再度強(qiáng)調(diào)以滿足新市民住房需求為主要出發(fā)點(diǎn)，建立購租并舉的住房制度，把公租房擴(kuò)大到非戶籍人口。2020年中央經(jīng)濟(jì)工作會議中將“解決好大城市住房突出問題”和“解決好青年人的住房問題”作為重要議題進(jìn)行討論。2021年7月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見》，多措并舉促進(jìn)保障性租賃住房發(fā)展，是保障性租賃住房的基礎(chǔ)制度和支持政策。

針對青年新市民的住房保障制度創(chuàng)新。目前，我國已經(jīng)建立起了購租并舉，以公租房、保障性租賃住房和共有產(chǎn)權(quán)住房為主體的住房保障體系，以解決城市中低收入群體的住房問題。其中，公租房有低收入和住房困難兩條標(biāo)準(zhǔn)線，主要面向的對象是城鎮(zhèn)低收入困難家庭。公租房政策補(bǔ)助一般有貨幣補(bǔ)貼和住房實(shí)物補(bǔ)貼兩種形式，各地區(qū)根據(jù)實(shí)際情況制定相關(guān)規(guī)定。保障性租賃住房面向的對象與公租房面向的對象不同，主要用來解決新市民青年群體的住房困難問題，是彌補(bǔ)我國以往針對青年新市民群體保障住房體系不完善的制度創(chuàng)新。因此，保障性租賃住房是對公租房政策的補(bǔ)充和發(fā)展。如新畢業(yè)的大學(xué)生剛在大城市工作，很多不符合公租房的低收入標(biāo)準(zhǔn)，但卻是保障性租賃住房政策可以覆蓋的群體。保障性租賃住房主要會在一些人口凈流入大的城市實(shí)施，采取多種方式挖掘存量土地和房產(chǎn)，力圖職住平衡，多渠道增加保障性租賃住房的供給，是針對青年新市民群體住房困難的制度創(chuàng)新。

保障青年新市民群體過渡階段的住房需求。保障性租賃住房要求70平方米以下、小戶型、低租金，對于青年新市民群體來說，保障性租賃住房主要用于滿足過渡階段的住房需求，如用來解決青年群體剛畢業(yè)的1—5年個人財富積累不足的過渡階段的住房困難問題。另外，保障性租賃住房進(jìn)一步完善了土地供應(yīng)政策，建議利用城區(qū)、靠近產(chǎn)業(yè)園區(qū)或交通便利區(qū)域的集體經(jīng)營性建設(shè)用地、企事業(yè)單位自有閑置土地和城市住宅用地，多種渠道提高保障性租賃住房用地供給，并促進(jìn)閑置和低效利用的非居住存量房屋轉(zhuǎn)化為保障性租賃住房，多渠道、多維度增加保障性租賃住房的供給，可以很好地解決青年群體起步階段的職住平衡問題，為其更好地投入生產(chǎn)活動、激發(fā)創(chuàng)新活力提供保障。

保障性租賃房政策利于釋放青年新市民群體的活力

有利于推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)發(fā)生了逆轉(zhuǎn)，城市成為承載人類的主要空間載體。1978—2020年間，中國城鎮(zhèn)常住人口從1.7億人增加到9.02億人，城鎮(zhèn)化率從17.9%提升到63.8%。我國還處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的階段，城鎮(zhèn)化仍將是未來一段時間支撐我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要動力。隨著我國城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，我國流動人口的規(guī)模不斷增加。第七次全國人口普查結(jié)果顯示，2020年全國流動人口為3.76億人。這說明我國仍然有3億多人沒有真正在城市落地生根。城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，新進(jìn)入城市的務(wù)工人員、大學(xué)生等新市民在城市住有所居，是城鎮(zhèn)化的基本目標(biāo)。

《意見》作為我國面向城市中新進(jìn)入的青年群體設(shè)計(jì)的住房保障政策，通過明確加快發(fā)展保障性租賃住房的支持政策，多措并舉推動小戶型、低租金的保障性租賃住房建設(shè)，既考慮到青年人的居住需求，又兼顧其經(jīng)濟(jì)承受能力，盡最大努力幫助青年新市民群體緩解住房困難，多渠道提供保障性租賃住房房源，為青年群體減少通勤成本，促進(jìn)職住平衡，保障其安居樂業(yè)。讓廣大流動人口在為城市發(fā)展創(chuàng)造價值的同時，共享城市發(fā)展成果，進(jìn)而促進(jìn)整個社會經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展，實(shí)現(xiàn)“十四五”時期新型城鎮(zhèn)化更高質(zhì)量的發(fā)展。

有利于優(yōu)化青年勞動力資源的空間配置。人力資本在大城市的聚集具有正向的溢出效應(yīng)，人力資源儲備為知識創(chuàng)造和技術(shù)研發(fā)奠定了基礎(chǔ)，是促進(jìn)城市產(chǎn)業(yè)升級和創(chuàng)新發(fā)展的核心動力。已有大量研究表明人口匯集與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級之間存在顯著的相關(guān)性。城市發(fā)展需要積累人力資本，制造業(yè)的升級也需要高技能人才，而中國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程積聚了大量的勞動力，產(chǎn)業(yè)和人才的集中對于知識溢出和技能擴(kuò)散具有重要意義。中國城市勞動力市場上存在集聚經(jīng)濟(jì)的好處，新市民也能受益于城市勞動力市場集聚經(jīng)濟(jì)。與此同時，新市民也面臨著集聚帶來的高房價等負(fù)面影響。一線二線城市的房價高企，租房成本比較高，住房困難成為影響新市民群體就業(yè)空間選擇的主要因素之一，這將不利于我國大城市作為人才蓄水池的更新?lián)Q代。為一線二線城市的青年群體提供保障性租賃住房，可以匹配大城市創(chuàng)新資源和青年群體人力資源，為城市增加人力資本積累和知識技術(shù)儲備，為支撐我國高質(zhì)量發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

近百年大國興衰史表明，創(chuàng)新始終是推動國家民族向前發(fā)展的關(guān)鍵力量。立足當(dāng)下，我國進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，迫切要求由資源要素驅(qū)動向科技創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)化。放眼國際，新一輪科技和產(chǎn)業(yè)革命蓄勢待發(fā)，我國力圖先行把握引領(lǐng)全球發(fā)展的主動權(quán)，青年群體將成為扛起創(chuàng)新發(fā)展的主力軍。對于剛進(jìn)入大城市的青年群體來說，保障性租賃住房可以讓青年群體免受住房困難所累，給初入社會的創(chuàng)業(yè)者緩沖時間，避免讓住房問題成為影響人力資源在地區(qū)間優(yōu)化配置的決定性因素。保障性租賃住房為優(yōu)化人力資源的空間配置，發(fā)揮人力資源優(yōu)勢創(chuàng)造基礎(chǔ)保障。

有利于提升青年群體的社會獲得感和城市融入感。新市民和青年人規(guī)模大，活力和創(chuàng)造力強(qiáng)，是社會的有生力量。目前，大城市青年新市民的購房能力很大程度上取決于原生家庭的經(jīng)濟(jì)支持，住房資源代際依賴不斷增強(qiáng)，這種社會趨勢一定程度上削弱了青年群體的積極性和主動性，青年群體住房獲取的代際分層，會影響青年對社會整體的公平認(rèn)知。保障性租賃住房為尚處于人生起步階段的青年群體提供過渡性住房，一方面會減輕青年群體過渡期的住房壓力，為其更好地投入社會生產(chǎn)和創(chuàng)造過程中提供保障，提升其城市融入感和穩(wěn)定性。另一方面，保障性租賃住房在自有住房、租房之外，為青年群體開辟了另外一條滿足其住房需求的渠道，這也會從社會整體層面減輕人們對于持有自有住房的緊迫感，有利于降低社會對于自有住房的焦慮感，進(jìn)而提高青年對社會公平的認(rèn)知度，提高青年新市民的獲得感。同時，居住舒適性和穩(wěn)定性的改善，會讓青年群體有更加長遠(yuǎn)的職業(yè)規(guī)劃，有利于釋放青年群體的活力和創(chuàng)造力，賦予城市新動力，也為我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級和高質(zhì)量發(fā)展奠定了一定的基礎(chǔ)。

有利于優(yōu)化租賃住房市場供需結(jié)構(gòu)。從房地產(chǎn)業(yè)本身的發(fā)展規(guī)律來說，由于房地產(chǎn)市場的區(qū)域性、壟斷性和市場信息的不對稱，房地產(chǎn)市場很難達(dá)到供求平衡的狀態(tài)。雖然價格等市場機(jī)制會產(chǎn)生調(diào)整房地產(chǎn)供求之間非均衡態(tài)的作用，但隨著諸多市場因素的發(fā)展變化，原有的均衡狀態(tài)將不斷被打破，房地產(chǎn)市場供求之間的不平衡性將長期存在。住房作為房地產(chǎn)市場最大比例的一部分，供需總量的失衡矛盾最為明顯。具體到住房租賃市場，我國已經(jīng)從總量短缺轉(zhuǎn)為結(jié)構(gòu)性不足。根據(jù)第七次全國人口普查數(shù)據(jù)，2020年，我國平均每個家庭戶的人口為2.62人，比2010年減少0.48人。隨著我國家庭人口規(guī)模的持續(xù)縮小，對位于就業(yè)密集區(qū)或交通便捷地區(qū)、適合青年新市民的小戶型房源需求不斷增加。此外，我國大城市現(xiàn)有的共有產(chǎn)權(quán)房和公租房一般位于郊區(qū)或者較為偏遠(yuǎn)的地區(qū)，長時間的通勤成本也不利于申請者的職住平衡。加快發(fā)展保障性租賃住房，在城市中心城區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、交通便捷的地區(qū)和其他就業(yè)密集區(qū)提供小戶型、低租金的保障性租賃住房，不僅有利于優(yōu)化住房保障系統(tǒng)，而且有利于優(yōu)化住房租賃市場供給，促進(jìn)住房租賃市場更加完善發(fā)展。此外，職住的相對均衡化，不但有利于避免早晚“鐘擺式”交通流，而且也有利于形成青年群體集聚創(chuàng)新氛圍。

有利于穩(wěn)定預(yù)期，平抑房價走勢，促進(jìn)房地產(chǎn)市場穩(wěn)健發(fā)展。青年新市民的首套住房剛需是房地產(chǎn)市場需求的重要組成部分。為青年新市民提供保障性租賃住房，能夠緩解青年新市民對擁有自有住房的焦慮，有助于青年新市民根據(jù)自身購買力，合理釋放購房需求，為房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康的發(fā)展提供支撐。同時，保障性租賃住房由于其交通便捷、職住平衡和租金較低等特征，相比青年新市民急于購買的首套自有住房更加具有舒適度，因此可能會逐漸改變?nèi)藗儗τ谶^早擁有自有住房的執(zhí)念，這也會平滑住房市場預(yù)期，平抑房價走勢，為其健康平穩(wěn)發(fā)展奠定一定基礎(chǔ)，而且也有利于構(gòu)建房地產(chǎn)市場與國民經(jīng)濟(jì)之間的和諧局面。另外，《意見》引導(dǎo)多渠道、多主體供給保障性租賃住房，未來隨著大量保障性租賃住房進(jìn)入市場，其對房地產(chǎn)市場的供需結(jié)構(gòu)的進(jìn)一步改變，會不斷穩(wěn)定房地產(chǎn)市場預(yù)期，穩(wěn)固“房主不炒”定位，促進(jìn)房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級和高質(zhì)量發(fā)展。

（北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士研究生謝婷婷對本文亦有貢獻(xiàn)）

來源：人民論壇