記者樊旭

　　

5月18日，中共中央、國務院正式公布關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見。文件提出，要深化戶籍制度改革，放開放寬除個別超大城市外的城市落戶限制，探索實行城市群內戶口通遷、居住證互認制度。

　　

戶口通遷、居住證互認制度此前已在部分地區(qū)小范圍推出，此次文件明確這一政策將涵蓋幾乎國內所有城市群。京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)、長江中游等城市群或將實現更便利的人口流動模式。

　　

上海交通大學安泰經濟管理學院特聘教授、中國發(fā)展研究院執(zhí)行院長陸銘在接受界面新聞采訪時指出，戶籍制度改革的最終目標是人口自由流動，而城市群內戶口通遷等制度的推出是一種過渡到最終目標的中間狀態(tài)。

　　

“長期來看，未來超大型城市也得大幅放開落戶條件，不可能始終存在比別的地方高的門檻。”他說。

　　

對于文件提到的推動公共資源由按城市行政等級配置向按實際服務管理人口規(guī)模配置轉變，陸銘指出，目前大城市的公共服務資源增長速度遠遠落后于人口流入速度，以教育為例，按照以戶籍人口配置教育資源的方式，實際上是在變相鼓勵留守兒童問題。

　　

他特別指出當前高中教育資源在人口流入城市的稀缺現狀，呼吁地方政府引起重視，從而化解國家政策與地方現實之間的發(fā)展偏差。

　　

以下為專訪實錄，經界面新聞編輯整理：

　　

界面新聞：中央和國務院最新出臺的《關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》提出，“深化戶籍制度改革，放開放寬除個別超大城市外的城市落戶限制，探索實行城市群內戶口通遷、居住證互認制度?！蹦绾慰创@個意見？

　　

陸銘：關于這個問題，最重要的是怎么理解戶籍制度改革。我們的最終目標一定是面向人口自由流動的，戶籍制度行使的將是一個常住地注冊的功能，到這一步就和國際先進國家是一樣的了。比如一個美國人從紐約搬到芝加哥，只要注冊一些程序，就可以享受當地的公共服務。不會因身份差異而導致公共服務的差異，且這種遷移沒有制度成本，這種情況就可以稱之為人口自由流動。

　　

而這次文件提到的城市群內戶口通遷制度是過渡到這個最終目標的中間狀態(tài)。中國現在的城市常住人口中有三分之一是沒有本地戶籍的外來人口，顯然不可能一下子全部解決落戶的問題。以往一些大城市的落戶政策實行積分制，只認在本地連續(xù)居住和工作的年限。今后，在同一城市群內部，如果落戶還有排序的話，那么，一個外地人在南京工作了三年后想搬到蘇州去，蘇州對于這個人此前在南京的居住年限是要認的。這項政策實施了以后，就是從目前的制度到完全自由流動過渡的一步。

　　

界面新聞：目前來看，這種政策是排除了個別超大城市的，比如北京和上海，那么超大型城市政策可能會怎么演變？

　　

陸銘：從目前的政策來看，根據去年4月國家發(fā)改委發(fā)布的《2019年新型城鎮(zhèn)化建設重點任務》的說法，“超大特大城市要調整完善積分落戶政策，大幅增加落戶規(guī)模、精簡積分項目，確保社保繳納年限和居住年限分數占主要比例?！边@是這一階段的做法。長期來看，未來超大型城市也得大幅放開落戶條件，不可能始終存在比別的地方高的門檻。

　　

當前北京和上海外來人口比重占到常住人口的40%左右，如果從現在開始一年降一個百分點，需要40年。那么到了2060年，中國還會不會有戶籍制度？如果沒有，一年一個百分點就消化掉了。如果有，按照目前這兩個城市外來人口落戶的速度，僅消化存量就需要200-300年，所以越往后拖壓力越大。

　　

界面新聞：本次文件里還提到了“推動公共資源由按城市行政等級配置向按實際服務管理人口規(guī)模配置轉變”。從這一點來看，我們下一步行動的重點應該是什么？

　　

陸銘：城市有的公共服務提供是可以區(qū)分戶籍的。一方面，地鐵、圖書館、公園等沒有辦法設置門檻，已經在按照常住人口配置。而另一方面，教育和醫(yī)療等公共服務在大城市的增長又嚴重滯后于人口增長，外來人口不能完全享受到這部分公共服務，這就是亟需按照實際服務管理人口規(guī)模配置的領域，必須逐步覆蓋到全部常住人口。

　　

以教育為例，根據目前按照以戶籍人口配置教育資源的方式，實際上對于農村留守兒童的問題是一種變相的鼓勵。在人口流入地，仍然為外來人口子女設置了較高的入學門檻。而在人口流出地，大量人口已經流出，但還在按戶籍人口配置教育資源。未來，人口流入的城市一定要加大教育投入，減少農民工家庭分裂的情況。而在教育投入中，需要格外擴大的是高中教育。在特大、超大城市，小學、初中教育對于外來人口還能夠有條件地提供，而高中對外地生源基本是零提供的（除了職業(yè)教育）。不出意外的話，“十四五”時期中國可能將推行12年免費（義務）教育，那個時候外地孩子去哪里上高中？這個問題實際上是國家發(fā)展和地方現實的一個矛盾，亟需地方政府引起重視。如果在人口流入地還不早做準備，逐步放開高中階段教育，那么，未來當國家層面推行12年免費（義務）教育的時候，一些大城市要建高中，都沒空間了！

　　

界面新聞：本次文件再次重申建立健全統一開放的要素市場。從城市群發(fā)展的角度來講，還有哪些要素需要進一步開放或改革？

　　

陸銘：傳統的生產要素市場就是三件事：人、地、錢。從城市群發(fā)展來看，“人”的方面就是如之前所說，持續(xù)推進戶籍制度改革?！暗亍眲t需要推動用地制度改革，要將城市建設用地的增量和人口增長趨勢一致起來。而對于人口流出的城市來說，人口負增長會使當地房屋、廠房和基礎設施空置，這些存量的建設用地也要有處理的辦法。一樣的道理，農民進城打工后，農村空置的宅基地怎么辦？所以本次文件也提出要推動宅基地的相關改革。第三，“錢”的方面，需要摒除過去為了追求區(qū)域間“撒胡椒面”式的均勻發(fā)展的做法，推進投融資體制改革，讓公共服務補貼和投資也更多跟著人流和經濟活動的方向走，避免在人口流出地反而加大投資，造成資源浪費。

　　

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