全面推進鄉(xiāng)村振興是黨中央立足全國作出的重大戰(zhàn)略部署，作為地處國際大都市腹地的上海鄉(xiāng)村，在緊密型城鄉(xiāng)關(guān)系下如何定位、如何發(fā)展、如何振興？成了上海國際化大都市建設(shè)的新命題?！拔鍌€新城”建設(shè)是上海面向未來打造發(fā)展空間和重要增長極的戰(zhàn)略手筆，也是更好地發(fā)揮上海在長三角城市群中輻射帶動作用的重大舉措，與“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略相輔相成。如何統(tǒng)籌推進“五個新城”和上海郊區(qū)鄉(xiāng)村振興，探索符合大都市特點和規(guī)律的城鄉(xiāng)融合發(fā)展模式，是上海在“十四五”時期的重要課題。

圖片說明：上海鄉(xiāng)村圖景

華東理工大學中國城鄉(xiāng)發(fā)展研究中心主任熊萬勝教授認為，大都市郊區(qū)的農(nóng)村一般呈現(xiàn)為兩種形態(tài)：一種是城鄉(xiāng)混合的東亞模式，即工業(yè)農(nóng)業(yè)空間混合、工人農(nóng)民社區(qū)混居、城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村邊界模糊的城鄉(xiāng)發(fā)展模式，此類模式廣泛出現(xiàn)在東亞國家以及國內(nèi)沿海地區(qū)；另一種是城鄉(xiāng)融合的新模式，即將鄉(xiāng)村作為城市的一部分，構(gòu)建城鄉(xiāng)全域規(guī)劃、鄉(xiāng)村嵌于城市、空間邊界清晰、農(nóng)業(yè)發(fā)展有序、農(nóng)民收入多元、注重社區(qū)建設(shè)的新型鄉(xiāng)村振興模式。這兩種模式也可以視為城鎮(zhèn)化的不同階段，在“十三五”城市環(huán)境綜合治理前期，上海郊區(qū)普遍存在為城鄉(xiāng)混合模式，郊區(qū)鄉(xiāng)村存在嚴重的“土客替代”，環(huán)境較差，發(fā)展混亂。經(jīng)過多年的綜合治理，當前上海農(nóng)村面貌發(fā)生了翻天覆地的變化，也正在經(jīng)歷農(nóng)村生產(chǎn)、生活空間與城市的融合。目前，這種融合已經(jīng)初具形態(tài)，各區(qū)乃至全國各地都在探索相關(guān)經(jīng)驗。以上海市松江區(qū)小昆山鎮(zhèn)為例，該鎮(zhèn)以小城鎮(zhèn)試點建設(shè)為契機，實行農(nóng)民宅基地整體退出，在空間上形成工業(yè)區(qū)、集鎮(zhèn)區(qū)、農(nóng)業(yè)區(qū)的清晰邊界，在生產(chǎn)生活上實現(xiàn)工業(yè)與農(nóng)業(yè)的高質(zhì)量開發(fā)、農(nóng)民與市民的高水平融合，在發(fā)展方面實現(xiàn)城鎮(zhèn)土地增值的“地利共享”，真正實現(xiàn)了全民共建共治共享的新格局。

圖片說明：松江區(qū)家庭農(nóng)場

值得注意的是，小昆山鎮(zhèn)的成功并不容易。據(jù)悉，在上海與小昆山鎮(zhèn)同時入選全國小城鎮(zhèn)發(fā)展改革試點鎮(zhèn)共有七個，而成功的只有小昆山鎮(zhèn)。當前，各區(qū)也都在統(tǒng)籌推動“農(nóng)民集中居住”，但面臨各自的難題。山東省開展的農(nóng)民集中居住行動一度引發(fā)社會輿情。熊萬勝認為，在上海的鄉(xiāng)村振興過程中，必須總結(jié)經(jīng)驗和問題，通盤考慮上海特殊的城鄉(xiāng)關(guān)系，以“五個新城”建設(shè)為契機，圍繞農(nóng)民、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村問題，帶動上海鄉(xiāng)村實現(xiàn)振興。

一是要把促進農(nóng)民增收、打造高品質(zhì)郊區(qū)生活樣式作為鄉(xiāng)村振興的根本目標，靈活配置鄉(xiāng)村資源，創(chuàng)新集體建設(shè)用地、農(nóng)村宅基地的使用方式。近年來上海郊區(qū)鄉(xiāng)村發(fā)展相對于江浙地區(qū)鄉(xiāng)村雖然沒能建立領(lǐng)先優(yōu)勢，但必須有明確定位：上海的鄉(xiāng)村不是城市之外的農(nóng)村，而是城市中的鄉(xiāng)村，在鄉(xiāng)村振興過程中不應盲目植入各類產(chǎn)業(yè)，應該在新型都市文明形態(tài)中來考慮鄉(xiāng)村發(fā)展。首先，要做好新城建設(shè)全域發(fā)展規(guī)劃，結(jié)合實際形成新城-核心鎮(zhèn)-新市鎮(zhèn)-保留村的統(tǒng)籌規(guī)劃，把握好發(fā)展小城鎮(zhèn)和發(fā)展新城之間的關(guān)系，防止新城建設(shè)抽空周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)資源。同時提升全域公共服務水平，加強新城建設(shè)的全域規(guī)劃、全域考核，引導和服務好農(nóng)民集中居住，提升生活品質(zhì)，形成高品質(zhì)的新型郊區(qū)生活樣式。其次，要抓住農(nóng)民集中居住的“牛鼻子”不放松。由于當前集中居住政策執(zhí)行成本高，存在一些體制機制的障礙，比如對鎮(zhèn)級政府的激勵不足，比如在某些收費上等同于房地產(chǎn)開發(fā)，基層政府熱情不高，存在觀望心態(tài)。有的區(qū)提出就地發(fā)展的思路，發(fā)起村村招商引資增加稅收的號召。雖然就地發(fā)展的路子也可以振興鄉(xiāng)村，但必須警惕政策“翻燒餅”，一方面防止鄉(xiāng)村振興“造盆景”，大多數(shù)鄉(xiāng)村重走城鄉(xiāng)混合發(fā)展老路；另一方面要防止因為先拆與后拆、拆與不拆使農(nóng)民在空間利益分配上形成矛盾。再次，要創(chuàng)新農(nóng)民安置政策，讓農(nóng)民更充分地享有城市發(fā)展的好處。當前上海郊區(qū)已經(jīng)處于城鎮(zhèn)化的較高階段，多數(shù)農(nóng)民已經(jīng)實現(xiàn)了在城鎮(zhèn)購房。應該在農(nóng)民安置過程中減少實體住房安置，減少安置小區(qū)里無序的租房市場，減少建設(shè)安置房消耗的土地指標，同時實現(xiàn)農(nóng)民增收。小昆山鎮(zhèn)的做法是將農(nóng)民的安置房指標回購，付給略低于貸款的利息。奉賢區(qū)的近期探索是將宅基地的權(quán)益轉(zhuǎn)成股份，給農(nóng)民創(chuàng)造長期收益。這是一種更加徹底的宅基地權(quán)益市場化機制，也是一種超越傳統(tǒng)鎮(zhèn)村組三級核算的高層次的區(qū)域性公有制經(jīng)濟形式。最后，要加大鎮(zhèn)村集體經(jīng)濟發(fā)展力度，推動實現(xiàn)上海水準的鎮(zhèn)域范圍的共同富裕。集體經(jīng)濟尤其鎮(zhèn)域集體經(jīng)濟的發(fā)展是上海的優(yōu)勢，應該繼續(xù)發(fā)揚，使之成為上海郊區(qū)鄉(xiāng)村振興模式的典型特征。考慮到上海是精英聚集的地方，全域共同富裕難度極大，郊區(qū)的共同富裕應該以鎮(zhèn)域為單元實施。

圖片說明：農(nóng)民集中居住

二是要把促進農(nóng)業(yè)發(fā)展作為上海鄉(xiāng)村振興工作的重點，完善頂層設(shè)計，優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系，結(jié)合城市需求挖掘農(nóng)田的附加效益，提升一產(chǎn)能量。上海對農(nóng)業(yè)的發(fā)展保護不僅是保障糧食安全和蔬菜供應的問題，而且是面向未來、面向世界探索和展示中國生態(tài)城市的窗口。經(jīng)過“十三五”時期一系列農(nóng)業(yè)保護政策，為當前及未來上海的農(nóng)田保護和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，未來要進一步探索農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展之路。首先，要完善和落實《城市總體規(guī)劃2017-2035》，打通環(huán)中心城區(qū)的城市農(nóng)業(yè)空間通道。目前的總體規(guī)劃已經(jīng)明確各區(qū)的農(nóng)業(yè)發(fā)展區(qū)域，還需要在不同農(nóng)業(yè)區(qū)塊間打通生態(tài)走廊，為更高層次的農(nóng)旅開發(fā)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。其次，要疏通當前上海郊區(qū)發(fā)展新型農(nóng)業(yè)業(yè)態(tài)的體制機制障礙。農(nóng)旅結(jié)合是上海郊區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要業(yè)態(tài)，土地用途管制是這個業(yè)態(tài)發(fā)展的重要障礙，在區(qū)級層面上無法化解，這個問題需要在市級層面優(yōu)化頂層設(shè)計。再次，要優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系，解放郊區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力。如何更好地實現(xiàn)外來勞動力與本地要素的有機結(jié)合，是上海地區(qū)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的基本問題。近年來的高強度社會治理擱置了這個問題，現(xiàn)在名為本地農(nóng)民組織的合作社或家庭農(nóng)場高度依賴外來勞動力的參與，應該采取制度上的創(chuàng)新，幫助這些組織實現(xiàn)名實相符，釋放發(fā)展活力。最后，要形成上海“農(nóng)業(yè)+”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展品牌。鼓勵更多民營資本、科研機構(gòu)參與到“農(nóng)業(yè)+”產(chǎn)業(yè)的開發(fā)，除農(nóng)旅產(chǎn)業(yè)外，如在中醫(yī)藥、花卉市場建設(shè)、高品質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品等更多領(lǐng)域加快步伐。

三是強化社區(qū)建設(shè)的思維，把提升社區(qū)建設(shè)水平作為鄉(xiāng)村振興的重要抓手，強化鎮(zhèn)域統(tǒng)籌能力，通過制度創(chuàng)新激發(fā)基層黨組織的創(chuàng)造性、主動性，實現(xiàn)從社區(qū)治理向社區(qū)建設(shè)的思維轉(zhuǎn)換，推動從戶籍人口社區(qū)建設(shè)向常住人口社區(qū)建設(shè)的目標轉(zhuǎn)換。首先，發(fā)揮上海在社會治理和基層黨建方面的優(yōu)勢，這體現(xiàn)了上海地區(qū)進行社區(qū)總體發(fā)展的能力，要推動涉農(nóng)社區(qū)，包括農(nóng)民集中安置社區(qū)、城鎮(zhèn)邊緣混合社區(qū)等的建設(shè)，打造高品質(zhì)的社區(qū)生活。一是注重發(fā)揮江南集鎮(zhèn)社區(qū)的傳統(tǒng)，提升郊區(qū)鎮(zhèn)域或者基本治理單元的社區(qū)治理和社區(qū)建設(shè)水平。集鎮(zhèn)社區(qū)而非村莊社區(qū)是江南地區(qū)的傳統(tǒng)，應該繼續(xù)發(fā)揚這個傳統(tǒng)，激活鄉(xiāng)土文脈，在鎮(zhèn)村融合發(fā)展中實現(xiàn)鎮(zhèn)域的鄉(xiāng)村振興、治理優(yōu)化和社區(qū)建設(shè)。其次，要高度重視大居等安置社區(qū)的治理，積極推進空殼村撤制，處理好村委會、合作社和居委會的關(guān)系，逐步實現(xiàn)從戶籍人口社區(qū)建設(shè)向常住人口社區(qū)建設(shè)的轉(zhuǎn)型。進一步的集中居住要考慮將聚落形態(tài)設(shè)計與社會治理規(guī)律結(jié)合起來，研究社區(qū)的適度規(guī)模和聚落的合理形態(tài)。創(chuàng)新空殼村的撤制方式，在村社分離的思路下，保留合作社，為郊區(qū)社會穩(wěn)定保留組織基礎(chǔ)。制定全市的空殼村撤制規(guī)劃，爭取在五年內(nèi)完成所有空殼村的撤制，為進一步實現(xiàn)從戶籍人口社區(qū)建設(shè)向常住人口社區(qū)建設(shè)的轉(zhuǎn)型打好基礎(chǔ)。最后，要為基層的“能人”發(fā)揮帶頭作用搭建舞臺。目前上海郊區(qū)鄉(xiāng)村發(fā)展中不乏“明星”案例，這些案例都體現(xiàn)了基層組織對于地方發(fā)展的重要意義。組織建設(shè)的關(guān)鍵在人，每一個明星村的背后都離不開一位或多位能人，上海的治理體系在一定程度上削減了能人冒頭的可能。未來要從制度上著手，如可考慮引導能人以公司、社會組織等形式參與基層治理和鄉(xiāng)村振興。對于表現(xiàn)優(yōu)秀的不屬于規(guī)劃保留村的上海市級美麗鄉(xiāng)村建設(shè)示范村給予規(guī)劃上繼續(xù)保留的地位，體現(xiàn)對于上海鄉(xiāng)村內(nèi)生活力的尊重。