住房公積金從1991年于上海發(fā)軔、1994年全國(guó)全面普及至今，已經(jīng)走過(guò)了近16個(gè)年頭。當(dāng)前，居民住房消費(fèi)已經(jīng)基本靠市場(chǎng)解決，住房的主要矛盾已變成需求能力的結(jié)構(gòu)不平衡、需求與市場(chǎng)供給嚴(yán)重不匹配，特別表現(xiàn)在中低收入者中相當(dāng)多數(shù)無(wú)法進(jìn)入市場(chǎng)自行消費(fèi)，必須要由政府實(shí)施住房保障。這時(shí)候，給所有參加人都補(bǔ)、按工資比例補(bǔ)、貼息只有極少數(shù)有能力貸款的人才能享受到的住房公積金，還有沒(méi)有存在的必要？如果存在，到底能發(fā)揮什么樣的作用？就成為現(xiàn)階段的問(wèn)題。

早在2005年，人民銀行《2004年中國(guó)房地產(chǎn)金融報(bào)告》就有提到：“公積金對(duì)支持中低收入職工購(gòu)房的效果不明顯?！钡?dāng)時(shí)這個(gè)評(píng)價(jià)沒(méi)有引起很大關(guān)注，國(guó)內(nèi)業(yè)界和輿論界對(duì)公積金制度的討論還是從世行《中國(guó)2006年第三季度經(jīng)濟(jì)季報(bào)》披露后才開(kāi)始熱烈的。

建設(shè)部今年早期公布了住房公積金的最新數(shù)據(jù)。到2006年末，全國(guó)實(shí)際繳存職工達(dá)6916.87萬(wàn)人，繳存總額為.37億元，繳存余額為7870.96億元，當(dāng)年繳存額2927.9億元。住房公積金使用率為72.05%，這包括公積金中心用于投資國(guó)債等的使用，不表示參加人的使用率。截至2006年末，累計(jì)為695.24萬(wàn)戶(hù)職工發(fā)放個(gè)人住房貸款6364.33億元。這就意味著，如果即使按照每戶(hù)都是雙職工，也最多只有約20%的人使用過(guò)公積金貸款，如果按1.7的系數(shù)，就是17%。這樣世行報(bào)告里的“公積金低貸款使用率”說(shuō)法完全站得住腳。當(dāng)年發(fā)放個(gè)人住房貸款171萬(wàn)筆，貸款金額為1765.24億元，占當(dāng)年繳存額的60.29%，當(dāng)年戶(hù)均貸款金額10.28萬(wàn)元；2006年末，個(gè)貸余額為3804.71億元，個(gè)貸余額占繳存余額的比例（個(gè)貸率）為48.34%。這組數(shù)字說(shuō)明，盡管貸款人數(shù)占參加人數(shù)比不高，但貸存比卻不低，說(shuō)明使用貸款的人貸款額度不小，得益的人貼息得益很大，確有少數(shù)人占走多數(shù)人蛋糕之嫌。住房公積金銀行專(zhuān)戶(hù)存款余額為3520.02億元，扣除備付資金后的沉淀資金為1945.83億元，占繳存余額的24.72%。數(shù)千億資金在閑置、不能及時(shí)發(fā)揮作用，確實(shí)可惜。

從以上數(shù)據(jù)可以看出，世行報(bào)告對(duì)中國(guó)公積金制度所提出的幾大問(wèn)題如“貸款少、貸款人少、貸款人多為中高收入、資金閑置多”的確存在。但問(wèn)題是，面對(duì)這些數(shù)據(jù)和現(xiàn)象，我們到底該有什么樣的解讀？

筆者以為，我們迫切需要對(duì)住房公積金的性質(zhì)和職責(zé)、應(yīng)該做到的和可以做到的功能，重新做出界定和廓清。特別有兩大問(wèn)題在當(dāng)前亟需要明確說(shuō)明。

首先，住房公積金的產(chǎn)權(quán)到底歸誰(shuí)。賬戶(hù)持有人是否該有完全產(chǎn)權(quán)？還是因?yàn)橛袊?guó)家補(bǔ)貼成分在內(nèi)，而只有有限產(chǎn)權(quán)？但即使是有限產(chǎn)權(quán)，賬戶(hù)所有人也有一定的對(duì)其資金的安全關(guān)注權(quán)、處置權(quán)、使用權(quán)。產(chǎn)權(quán)歸誰(shuí)，這直接涉及住房公積金收益歸誰(shuí)的問(wèn)題?！?4號(hào)文”有一個(gè)提法：住房公積金增值收益在提取貸款風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金和管理費(fèi)用之后全部用于廉租住房建設(shè)。從建設(shè)部提供的數(shù)據(jù)來(lái)看，2006年底，住房公積金的增值收益累計(jì)為廉租房建設(shè)提供了53.5億元的資金。從表面上看，住房公積金增值收益由國(guó)家支配用于住房保障，似乎很合情合理。但仔細(xì)一推想，可能不是那么說(shuō)得過(guò)去，畢竟職工存入至少自己那份公積金時(shí)沒(méi)有被告知增值收益要被捐獻(xiàn)的義務(wù)。同樣，這也涉及到公積金中心到底為誰(shuí)增值保值的問(wèn)題。也只有明確了這一點(diǎn)，才能解決公積金風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管和經(jīng)營(yíng)運(yùn)作的動(dòng)機(jī)機(jī)制問(wèn)題。

第二，住房公積金到底算不算住房保障的一部分。相當(dāng)多的人認(rèn)為住房公積金理所當(dāng)然是住房保障體系的重要組成部分，比如建行行長(zhǎng)郭樹(shù)清提出要通過(guò)適當(dāng)限定住房公積金貸款的對(duì)象和比例，來(lái)“強(qiáng)化住房公積金的保障作用”。這些當(dāng)然都是很好的建議。報(bào)載，今年初，南京開(kāi)始對(duì)公積金貸款“限高”，規(guī)定從今年起購(gòu)買(mǎi)高檔房和獨(dú)棟、聯(lián)排別墅不得用公積金貸款，其中高檔房特指單價(jià)1萬(wàn)元以上的房子。這是全國(guó)城市中首次試圖對(duì)公積金制度揮動(dòng)“手術(shù)刀”，頗具典型意義。但這個(gè)問(wèn)題同樣還是與前面的產(chǎn)權(quán)問(wèn)題相掛鉤，住房公積金畢竟不是國(guó)家財(cái)政所有資金，從學(xué)理上能不能這么操作還是疑問(wèn)。此外，筆者認(rèn)為，公積金從設(shè)計(jì)目的上來(lái)說(shuō)，受益對(duì)象就是要跟住房保障的對(duì)象區(qū)別開(kāi)來(lái)，應(yīng)該體現(xiàn)國(guó)家對(duì)中間收入階層的政策性照顧，理應(yīng)不和住房保障實(shí)施混為一談，宜放在更廣大居民的住房金融體系下進(jìn)行考慮。而且值得注意的是，“24號(hào)文”也沒(méi)有把住房公積金列入新住房保障范疇。