21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者吳文汐廣州報(bào)道7月12日，國(guó)家發(fā)改委印發(fā)《“十四五”新型城鎮(zhèn)化實(shí)施方案》（下稱《實(shí)施方案》），提出要穩(wěn)妥有序推進(jìn)戶籍制度改革。
《實(shí)施方案》中提到，放開放寬除個(gè)別超大城市外的落戶限制，試行以經(jīng)常居住地登記戶口制度。全面取消城區(qū)常住人口300萬(wàn)以下的城市落戶限制，確保外地與本地農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶標(biāo)準(zhǔn)一視同仁。全面放寬城區(qū)常住人口300萬(wàn)至500萬(wàn)的I型大城市落戶條件。完善城區(qū)常住人口500萬(wàn)以上的超大特大城市積分落戶政策，精簡(jiǎn)積分項(xiàng)目，確保社會(huì)保險(xiǎn)繳納年限和居住年限分?jǐn)?shù)占主要比例，鼓勵(lì)取消年度落戶名額限制。
21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者了解到，今年以來(lái)，已有上海、天津、杭州、武漢等總?cè)丝谇f(wàn)以上的大城市，出臺(tái)政策進(jìn)一步放寬落戶限制。此次《實(shí)施方案》的發(fā)布，或許將加快這一進(jìn)程。
“事實(shí)上，未來(lái)城市的落戶限制，除了個(gè)別城市之外，應(yīng)該會(huì)基本取消。”一位人口專家指出。
受訪專家表示，疫情以來(lái)，各地爭(zhēng)相放寬落戶門檻，表明我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程達(dá)到一個(gè)新的高度。但農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化還面臨許多挑戰(zhàn)，比如一些城市的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)，還不具備承接吸納大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的能力，放開對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的落戶限制，還需要政府部門“合力突圍”。
推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化
農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是城鎮(zhèn)化的核心任務(wù)，在“十三五”期間已取得顯著成效。數(shù)據(jù)顯示，“十三五”以來(lái)，我國(guó)戶籍制度改革取得歷史性突破，1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)，居住證制度全面實(shí)施，基本公共服務(wù)覆蓋范圍和均等化水平顯著提高。
此次《實(shí)施方案》中提出，堅(jiān)持把推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化作為新型城鎮(zhèn)化的首要任務(wù)，存量?jī)?yōu)先、帶動(dòng)增量，穩(wěn)妥有序推進(jìn)戶籍制度改革，推動(dòng)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)均等化，健全配套政策體系，提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化質(zhì)量。
“只有市民化才是真正的城鎮(zhèn)化，才能防止產(chǎn)生‘城市貧民’?！睆V東省體制改革研究會(huì)執(zhí)行會(huì)長(zhǎng)彭澎在接受21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者采訪時(shí)表示，目前，中國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程已經(jīng)由“土地城鎮(zhèn)化”轉(zhuǎn)向“人的城鎮(zhèn)化”，前者經(jīng)常體現(xiàn)為房地產(chǎn)開發(fā)，后者則體現(xiàn)在身份城鎮(zhèn)化或農(nóng)民市民化。
彭澎進(jìn)一步表示，“存量?jī)?yōu)先、帶動(dòng)增量”是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的原則之一，實(shí)際上就是先把進(jìn)城務(wù)工人員市民化。這部分人員已經(jīng)從農(nóng)業(yè)中轉(zhuǎn)移出來(lái)，從事第二或第三產(chǎn)業(yè)，其中很多人生活方式已經(jīng)城鎮(zhèn)化，他們的市民化更容易帶動(dòng)周邊親戚和鄉(xiāng)親城鎮(zhèn)化、市民化。
民盟中央經(jīng)濟(jì)委副主任、研究員馮奎向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化還面臨許多挑戰(zhàn)。一是部分城市的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)還不具備承接吸納大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的能力；二是部分城市仍停留在政策發(fā)布的環(huán)節(jié)，看似放開了，實(shí)際上并沒有落實(shí)到位；三是一些城市的新市民和老市民所享受的“市民權(quán)”還有較大差距；四是在如吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量與財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)、土地要素支持等一些政策配套上，不同層級(jí)的政府部門之間相互“扯皮”。
“總的來(lái)看，放開對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的限制，是城鎮(zhèn)化發(fā)展的主線方向，需要持續(xù)發(fā)力、久久為功。”馮奎指出。
此外，《實(shí)施方案》中提出，各城市因地制宜制定具體落戶辦法，促進(jìn)在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口舉家進(jìn)城落戶，并與城鎮(zhèn)居民享有同等權(quán)利、履行同等義務(wù)。
彭澎表示，目前很多城市在所謂的“市民化待遇”上，還未能實(shí)現(xiàn)新落戶的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與其他城鎮(zhèn)居民同等權(quán)益，包括住房、上學(xué)、醫(yī)療、就業(yè)保障、交通補(bǔ)貼、出入境管理等，其中住房和學(xué)位影響最大。這需要二三線城市全面崛起，或者城市群實(shí)現(xiàn)一體化通勤，才能最終解決。
梯度放寬落戶限制
此次《實(shí)施方案》中，按人口數(shù)量對(duì)城市落戶限制的放寬，劃分出不同的梯度。城區(qū)常住人口300萬(wàn)以下的城市為“全面取消落戶限制”；城區(qū)常住人口300萬(wàn)至500萬(wàn)的I型大城市為“全面放寬落戶條件”；而城區(qū)常住人口500萬(wàn)以上的超大特大城市表述為“完善積分落戶政策”，同時(shí)提出“鼓勵(lì)取消年度落戶名額限制”。
馮奎表示，不同人口規(guī)模的城市具有不同的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)現(xiàn)狀，以及不同的承載能力和治理水平?！秾?shí)施方案》強(qiáng)調(diào)分梯度放開，進(jìn)一步明確了“放開”的政策主線與未來(lái)方向，同時(shí)又切實(shí)兼顧到城市發(fā)展實(shí)際。
“長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，人的自由流動(dòng)是大勢(shì)所趨。但從中短期看，政策層面對(duì)人口流動(dòng)進(jìn)行適度分流與調(diào)節(jié)，主要還是考慮到基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)資源承受能力等現(xiàn)實(shí)條件，同時(shí)也有資源要素進(jìn)行區(qū)域合理布局等諸多原因?！瘪T奎進(jìn)一步指出。
目前，中國(guó)城市的落戶門檻，主要存在于大型城市和超大、特大型城市中。
馮奎表示，大城市落戶難，表面上看是當(dāng)?shù)爻鞘姓畬?duì)落戶有限制，實(shí)則背后的原因復(fù)雜?！氨热?，外來(lái)人口涌入一些超特大城市，但這些超特大城市短時(shí)間內(nèi)提供不了足額的學(xué)位，這就涉及到學(xué)位背后的建設(shè)成本分擔(dān)、建設(shè)用地指標(biāo)、事業(yè)單位編制等問題?！?/p>
事實(shí)上，各類城市積極推動(dòng)放寬落戶門檻的步伐正在加快。21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者注意到，今年以來(lái)，已有上海、杭州、天津、武漢、大連、合肥、廈門等城市出臺(tái)落戶新政，均有放寬跡象，其中有不少城市總?cè)丝谠谇f(wàn)以上。
如3月底，天津市發(fā)改委取消了積分結(jié)算總數(shù)限制，與之前天津積分落戶政策相比，積分指標(biāo)和積分發(fā)生了變化。積分申報(bào)的積分值從140點(diǎn)降低到110點(diǎn)，一次性減少30點(diǎn)，同時(shí)放寬了社保繳費(fèi)期限的積分標(biāo)準(zhǔn)。
6月，上海、杭州相繼放寬落戶政策，上海提出“雙一流”高校的應(yīng)屆碩士畢業(yè)生，可以直接落戶在上海，不分專業(yè)，不用積分。據(jù)悉，目前，非上海生源應(yīng)屆普通高校畢業(yè)生進(jìn)滬就業(yè)落戶標(biāo)準(zhǔn)分通常為72分，達(dá)到該分?jǐn)?shù)即可落戶。而杭州則提出讓畢業(yè)生“先落戶后就業(yè)”，取消了去年需由單位正常繳納社保再落戶的規(guī)定。
彭澎表示，入戶政策放寬是趨勢(shì)，尤其是疫情以來(lái)，各地都在相繼推出更為寬松的落戶新政。此次《實(shí)施方案》發(fā)布，有利于更加規(guī)范地放開放寬落戶政策，這也表明我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程到達(dá)一個(gè)新的高度，顯示出最終取消戶籍限制是一種新的路徑選擇。
“無(wú)論是全面取消、全面放寬還是繼續(xù)完善，都體現(xiàn)出‘能放盡放’‘宜松不宜嚴(yán)’的特點(diǎn)，我認(rèn)為最終全面放開所有城市落戶、讓人民自由選擇居住地是大方向，目前分梯度放開限制的政策只是過渡性的安排?！迸砼毂硎?。
