有關(guān)我國戶籍制度改革的思考

　　——以江門為例

　　摘要：隨著改革開放30多年來,我國未能完全實(shí)現(xiàn)戶籍管理的法制化,城鄉(xiāng)戶籍統(tǒng)籌、遷徙自由的戶籍制度等。因此，全國各地要求戶籍制度改革的呼聲不斷,強(qiáng)烈要求盡快改革和完善戶籍制度,實(shí)現(xiàn)公民身份、人事、教育、醫(yī)療的真正公平。本文主要分析了我國現(xiàn)行戶籍制度的弊端。闡述了我國戶籍制度改革的目標(biāo)模式特征，以江門為例，進(jìn)行深入分析江門模式及難點(diǎn)，提出了我國戶籍制度改革具體步驟措施及建議。

　　[關(guān)鍵詞]：我國戶籍制度弊端分析改革措施

　　我國現(xiàn)行的戶籍制度產(chǎn)生于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代，迄今己實(shí)施了半個多世紀(jì)，它最大的特點(diǎn)是限制了人口的自由遷徙，造成了城鄉(xiāng)人口身份的不平等，強(qiáng)化了城鄉(xiāng)的二元對立。該制度在建國初期對國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會公共管理做出了巨大貢獻(xiàn)。但是隨著我國各項(xiàng)事業(yè)持續(xù)發(fā)展，社會主義市場經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步完善，戶籍制度的種種弊端也逐漸暴露。戶籍制度將公民劃分為城市和農(nóng)村居民兩種類別，并根據(jù)戶口類別的不同分配不同的福利和待遇，使城鄉(xiāng)居民在身份和權(quán)利方面。例如，在國家義務(wù)教育階段，農(nóng)村人口的子女在城里讀書，需要繳納高昂的擇校費(fèi);某些地方招聘公務(wù)員或事業(yè)單位職工時，都將擁有本地戶口或城市戶口列入選拔條件之一;城鄉(xiāng)居民在司法賠償方面，賠償標(biāo)準(zhǔn)均以城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展兩種不同的標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算;在住房保障和社保方面，農(nóng)村居民無法享有與城市居民同樣的標(biāo)準(zhǔn)。城鄉(xiāng)之間的不均衡嚴(yán)重傷害了一大批農(nóng)民的感情，不利于社會的和諧發(fā)展。

　　因此，戶籍制度改革己經(jīng)勢在必行。近些年，各地陸續(xù)探索戶籍制度改革的路徑，一時間掀起戶籍制度改革熱潮。這些改革在一定區(qū)域，一定程度上取得了一定的進(jìn)展，江門就是其中的鮮明代表，其在戶籍制度改革中以大膽創(chuàng)新、循序漸進(jìn)的推進(jìn)率先實(shí)現(xiàn)了戶籍改革的最終的目標(biāo)。鑒于此，本文試圖通過對江門戶籍制度改革模式的分析，從江門戶籍制度改革中獲得啟示，提出符合我國國情且實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)身份平等和遷徙自由的戶籍制度改革的對策和建議。

　　盡管現(xiàn)行的戶籍制度對經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定曾經(jīng)起過極大的作用,但畢竟是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代的產(chǎn)物,隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和完善,它延緩城市化建設(shè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,阻礙了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和社會主義和諧社會的構(gòu)建。對其弊端筆者給出了以下分析:

　　遷徙自由是現(xiàn)代國家公民權(quán)利的重要內(nèi)容。對社會來說，遷徙自由不僅是社會、經(jīng)濟(jì)、政治發(fā)展的需要，而且是社會文明進(jìn)步的一種標(biāo)志。作為文明水平的標(biāo)志，遷徙自由是人類文明發(fā)展到一定階段的必然要求。市場經(jīng)濟(jì)下的勞動力市場機(jī)制，承認(rèn)勞動力的市場價格。這不是對人的尊嚴(yán)的貶低，而是對人的價值的尊重。原來計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下不承認(rèn)勞動力的市場價格，看起來似乎把人同商品區(qū)別開來，維護(hù)了人的尊嚴(yán)，但實(shí)際上剝奪了人的選擇自由，把人才限制在一個單位或一個地區(qū)內(nèi)，不僅造成很大的人才資源浪費(fèi)，而且成為一些官僚壓迫人、奴役人的工具。在人們能找到比人才市場機(jī)制更好的用人機(jī)制之前，我們應(yīng)當(dāng)接受現(xiàn)實(shí)條件，承認(rèn)使人獲得較大解放的人才流動和遷徙自由。

　　城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度在形成之初就存在爭議，隨著改革開放的不斷深入，大量的農(nóng)村剩余勞動力涌入城市，這種城鄉(xiāng)分割的戶籍制度就更加受到責(zé)難，它在根本上阻礙了社會公平。改革前中國社會的資源是由行政性的再分配而不是由市場來進(jìn)行配置的。在實(shí)行這種再分配的時候，在城鄉(xiāng)之間實(shí)行的是截然不同的制度。比如，教育和公共設(shè)施的投入。城市中的教育和基礎(chǔ)設(shè)施，幾乎完全是由國家財(cái)政投入的。而農(nóng)村中的教育和基礎(chǔ)設(shè)施，國家投入的份額則相當(dāng)有限，農(nóng)民自己負(fù)擔(dān)相當(dāng)?shù)姆蓊~。在改革前，農(nóng)村中小學(xué)的相當(dāng)一部分開支要由人民公社或生產(chǎn)大隊(duì)來負(fù)擔(dān)。民辦教師的報(bào)酬，也要由農(nóng)民來承擔(dān)。改革以來，這種情況不僅沒有好轉(zhuǎn)，而且進(jìn)一步地惡化了。

　　教育也是如此農(nóng)民或外來人員在城市已工作多年，有固定的住所、穩(wěn)定的收入，但其子女因沒有所在城市的戶口而不能享有受教育的權(quán)利，如果要獲得這些，必須交納一定的贊助費(fèi)。平等受教育的權(quán)利由于舊的戶籍制度被剝奪了。學(xué)生參加高考必須在戶口所在地，以及大學(xué)錄取分?jǐn)?shù)線的地區(qū)差別也是這種不公平的表現(xiàn)。全國的考題是一樣的，但北京招生的分?jǐn)?shù)線比外地要低幾十分。這種以戶籍論“素質(zhì)”、不依統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)選拔人才是不公平和不平等的，這無疑拉大了城鄉(xiāng)差距，不利于全社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　市場經(jīng)濟(jì)的核心內(nèi)容和最基本的要求就是各種社會資源自由的流動，進(jìn)而能夠?qū)崿F(xiàn)人盡其才，物盡其用，發(fā)揮人才、物力的最大效用。但我們的戶籍制度造成農(nóng)村不能到城市，內(nèi)地不能到沿海，鎮(zhèn)難于到市，小城市難于到大城市，層層設(shè)卡。農(nóng)村的剩余勞動力再多也只能白白浪費(fèi)，農(nóng)村素質(zhì)再高的勞動力也不能進(jìn)入正式部門工作。由于城市戶口尤其是部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的大城市戶口意味著在該城市的住房、就業(yè)、受教育等特權(quán)，因此擁有城市戶口的居民對于自身的流動也往往受制于此。這樣一方面一些高素質(zhì)人才因缺乏“戶口指標(biāo)”而不能進(jìn)入急需的工作崗位；另一方面有些有意到落后地區(qū)發(fā)揮才能的人也因害怕失去了城市戶口而望而卻步。正如有的學(xué)者所指出的那樣，我國西部大開發(fā)面臨的人才瓶頸問題，原因是多方面的，戶籍制度便是其一。

　　通過以上分析,我們可以看出我國現(xiàn)行戶籍制度的根本缺陷在于其具有二元性。其二元性特征主要體現(xiàn)在以下幾個方面:(1)將全國公民劃分為性質(zhì)不同的兩種戶籍,并在這個基礎(chǔ)上嚴(yán)格控制公民在兩種戶籍之間的轉(zhuǎn)變,對其在各種利益分配上實(shí)行差別對待。(2)通過戶籍制度形成了城鄉(xiāng)、地域之間的分割,在城鄉(xiāng)和地域之間存在著較大的利益分配差別,限制了勞動力在城鄉(xiāng)和地域間的自由流動。當(dāng)前,通過城鄉(xiāng)統(tǒng)籌,消除我國業(yè)已存在多年的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu),實(shí)現(xiàn)我國經(jīng)濟(jì)的快速可持續(xù)發(fā)展已經(jīng)成為了政府和全國人民的共識。

　　因此,我國戶籍制度改革的總體目標(biāo)模式是實(shí)現(xiàn)戶籍制度由二元向一元轉(zhuǎn)變。具體來說,改革后的戶籍制度應(yīng)具有以下主要特征:

　　按照居住地登記戶口的原則建立健全城鄉(xiāng)一體的戶籍管理體制,實(shí)現(xiàn)全國公民在權(quán)利和利益分配上的平等。戶籍制度的服務(wù)功能是指通過對每個公民家庭人口的自然和社會變動(如出生、死亡、遷出、遷入、結(jié)婚、離婚、收養(yǎng)和認(rèn)領(lǐng)等)進(jìn)行詳細(xì)登記和統(tǒng)計(jì),既為國家統(tǒng)計(jì)人口、維護(hù)治安、發(fā)放證件等活動提供了依據(jù)和方便,也為居民處理與之相關(guān)的社會問題提供了信息和依據(jù)。要想實(shí)現(xiàn)戶籍制度的服務(wù)功能回歸,就必須取消戶籍在農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口上的差別,按照居住地登記戶口的原則,實(shí)行全國統(tǒng)一,無性質(zhì)等級差別的戶籍。只有這樣才能完全斬?cái)鄳艏c社會保障以及各種福利待遇的聯(lián)系,為真正實(shí)現(xiàn)全國公民在權(quán)利和利益分配上的平等提供制度上的保障。也只有這樣才能在制度上打破現(xiàn)行戶籍制度對城鄉(xiāng)、地域造[1]成的分割狀態(tài),實(shí)現(xiàn)人口在城鄉(xiāng)、地域之間的自由遷徙。公民自由遷徙的權(quán)利得到了尊重和實(shí)現(xiàn),不僅是公民個人應(yīng)有權(quán)利的一種回歸,也為建立全國城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場鋪平了道路,必將對我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生長遠(yuǎn)而積極的影響。

　　不僅應(yīng)該能夠滿足政府、社會及公民個人社會化服務(wù)的需求,而且要適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行要求,其管理模式應(yīng)更具動態(tài)化和開放性,管理手段更趨現(xiàn)代化?，F(xiàn)階段對我國戶籍制度管理服務(wù)功能的發(fā)揮造成巨大困難的“人戶分離”現(xiàn)象,給我國的戶籍管理制度改革提出了新的具體要求。相對于一個家庭來說,個人更具有流動性,相對于以前來說,現(xiàn)在無論是家庭還是個人都更具有流動性了,并且這種流動性會隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不斷增強(qiáng)。因此,新的戶籍制度必須要與家庭和人口的流動性增加相適應(yīng),這就要求在戶籍管理方面,不僅要注重對“戶”的管理,而且更要注重對“人”的管理。要達(dá)到這個目標(biāo),就必須借助現(xiàn)代化的信息管理技術(shù),實(shí)現(xiàn)戶籍管理的信息化。第一,通過以網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)的信息技術(shù),可以更準(zhǔn)確更方便地統(tǒng)計(jì)與人口和家庭相關(guān)的各種信息,便于政府制定和實(shí)施各種政策。第二,可以方便公安機(jī)關(guān)和企業(yè)查詢公民個人相關(guān)信息(企業(yè)只能查詢公民可以公開的個人信息),有利于維護(hù)社會治安和加快勞動力供需雙方信息的傳遞,促進(jìn)就業(yè)。

　　要盡快修改和制定相關(guān)法律,將新的戶籍制度與具體的法律相聯(lián)系。這樣不僅能保證新的戶籍制度在相當(dāng)長一段時間內(nèi)的穩(wěn)定性,而且給新的戶籍制度的順利實(shí)施和推廣提供了法律保障。

　　我國現(xiàn)行的戶籍制度導(dǎo)致了城鄉(xiāng)居民在身份上的不平等。居住在城市(城鎮(zhèn))的人員稱之為“居民”，居住在農(nóng)村的人員稱之為“農(nóng)民”，身份的不平等使得他們在教育、醫(yī)療、社保等方面的待遇不均衡。江門市在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展過程中，逐漸將各項(xiàng)公共服務(wù)建設(shè)落實(shí)到位，七年的統(tǒng)籌發(fā)展為戶改奠定了良好的政治和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展為核心，為改革奠定良好的政治基礎(chǔ)。從2003年開始，江門市致力于城鄉(xiāng)二元體制的改革，徹底打破“二元”局面，在獲得全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的批準(zhǔn)后，以城鄉(xiāng)一體化為改革中心任務(wù)，以發(fā)展市場化經(jīng)濟(jì)、民主化的管理制度和公平公開的社會改革為價值取向，不斷推進(jìn)服務(wù)性政府建設(shè)的規(guī)范化、法治化，同時在保障基層民主政治建設(shè)的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌發(fā)展城鄉(xiāng)一體化經(jīng)濟(jì)，在城鄉(xiāng)共同繁榮、城鄉(xiāng)群眾共享發(fā)展成果和城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展方面取得了一定的成果。從教育、就業(yè)、醫(yī)療和社會保障幾大領(lǐng)域等民生問題為出發(fā)點(diǎn)，促進(jìn)農(nóng)村居民享有和城鎮(zhèn)居民平等的基本公共服務(wù)和社會福利。

　　經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，為改革奠定堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。江門通過對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的逐步深入推進(jìn)，己經(jīng)使城鄉(xiāng)居民在公共服務(wù)水平等方面享有基本同樣的權(quán)利。城鄉(xiāng)居民在平等權(quán)利的享有的保障下，江門戶籍制度改革就擁有了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。同時，江門市經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展為戶籍制度改革奠定了雄厚的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。2012年，江門市地區(qū)生產(chǎn)總值(GDP)為6854.6億元，比上年增長15.2%持續(xù)戶口政策調(diào)整，改革順勢進(jìn)行。隨著統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的實(shí)踐工作深入開展，從2003年到2011年，江門的戶籍政策進(jìn)行了4次較大的調(diào)整，為2010年的戶籍制度的徹底改革做好了充分的準(zhǔn)備。

　　在奠定良好的政治基礎(chǔ)、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和持續(xù)推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的背景下，江門市頒布《關(guān)于全域江門城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍，實(shí)現(xiàn)居民自由遷徙的意見》，徹底改革由戶籍造成的城鄉(xiāng)居民身份和權(quán)利的不平等，改革城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，消除戶籍背后的各種權(quán)益。

　　任何一項(xiàng)改革在推行的過程中都會遇到各種困難和問題。江門市戶籍制度改革力度大、程度深，破除了長期以來“二元”戶籍制度存在的身份不平等、自由遷徙受限制、公共服務(wù)與福利不均等的問題，但同樣面臨著諸多的問題。歸納起來，江門戶籍制度改革的難點(diǎn)主要有三點(diǎn):

　　江門市現(xiàn)擁有外來人口150多萬，龐大的人口數(shù)量增加會增加政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，據(jù)預(yù)算，每年的社保成本平均每人0.84萬元，照此計(jì)算，江門市政府需要投入約126億元來解決新增外來人口的社保問題。這無疑會給江門市政府帶來較大財(cái)政壓力。[23]雖然江門市經(jīng)過多年統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)差距縮小，農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施、社保、醫(yī)療等方面都有較大改善，農(nóng)民不會大量涌入城市，并且逐年總體戰(zhàn)略實(shí)施效果較好，但江門的財(cái)政支出仍然有一定的壓力，特別是涉及

　　公民切身利益的醫(yī)療、教育以及住房保障方面。

　　此次江門市戶籍制度改革特色就在于農(nóng)民進(jìn)城不用退出土地，可以依然保留土地的產(chǎn)權(quán)，但在戶籍制度改革過程中如何妥善處理農(nóng)村土地的后續(xù)問題需要進(jìn)一步的摸索，以穩(wěn)固農(nóng)村的穩(wěn)定。

　　通過江門戶籍制度改革的內(nèi)容可以看出，此次戶籍制度改革的受益者主要是農(nóng)村人口，農(nóng)村人口享有與城市居民同樣的福利待遇且依然可以保留農(nóng)村土地，這對于許多城市居民而言反倒覺得不公正，許多城市居民愿意反遷農(nóng)村因此，政府要如何處理好這兩者的矛盾，維護(hù)城市發(fā)展的穩(wěn)定，也是擺在政府面前一項(xiàng)重大課題。

　　戶籍制度作為國家的一項(xiàng)行政管理制度，其功能應(yīng)順應(yīng)時代的發(fā)展和社會的進(jìn)步。在我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的發(fā)展過程中，戶籍制度的改革是重要的一環(huán)，是保障城鄉(xiāng)統(tǒng)一協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵。前文分析了現(xiàn)行戶籍制度存在的主要問題，包括三個方面:城鄉(xiāng)居民身份不平等，歧視依然存在;自由遷徙受到制度限制;福利待遇向城市傾斜，城鄉(xiāng)居民待遇不均等。全國各地開展的戶籍制度改革也主要針對這些問題進(jìn)行修補(bǔ)、改革歸納起來，我國戶籍制度改革的目標(biāo)就是要在尊重和保障人權(quán)的基礎(chǔ)上，改變以往對農(nóng)村人口進(jìn)入城市落戶的諸多限制，破除城鄉(xiāng)居民身份的不平等，消除依附在戶籍上的各項(xiàng)權(quán)利和福利，充分保障城鄉(xiāng)居民享有同樣的權(quán)利。

　　戶籍立法是我國戶籍制度改革的必然路徑，是在依法治國的環(huán)境下的必然選擇現(xiàn)行的戶籍制度種種弊端口益暴露，城鄉(xiāng)居民身份不平等，農(nóng)村人口進(jìn)入城市落戶受到限制，依附在戶籍之上的各種權(quán)利與義務(wù)造成了城鄉(xiāng)待遇的差距，這些問題都需要通過戶籍立法進(jìn)行改革。我國學(xué)術(shù)界也提出，戶籍立法是估計(jì)制度改革的方面，通過完善戶籍立法，在法律制度和規(guī)章條例約束中，明確戶籍管理制度的內(nèi)容與作用，使戶籍管理制度更加法制化、民主化。完善戶籍立法，需要以法律條例規(guī)范和解決我國戶籍改革過程中的三方面問題:一是，明確戶籍管理制度的功能。現(xiàn)行戶籍制度需要改革的原因就在于戶籍制度除了應(yīng)有的人口登記、統(tǒng)計(jì)、管理職能之外，附加了將人分為不同等級的功能，造成城鄉(xiāng)居民身份的不平等。因此，戶籍立法需要以法律的形式明確戶籍制度的功能，賦予戶籍制度純粹的人口登記、管理職能。

　　筆者認(rèn)為可以借鑒江門戶籍改革的成功經(jīng)驗(yàn)。江門還原戶籍管理的原本功能，推行一元化戶籍管理制度，戶口在居住地登記、隨居民流動自由遷徙，取消農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)的劃分，統(tǒng)稱為“居民戶口”。戶籍只是用于登記于管理的功能，并且城鄉(xiāng)居民通用“居民戶口”，沒有等級之分，解決了身份的不平等問題。

　　二是，用法律保障公民遷徙自由的權(quán)利。我國法律體系和其他制度系統(tǒng)中，公民自由遷徙和居住方面權(quán)利沒有得到明確保障，但也沒有相關(guān)條例在否定這種權(quán)利，公民自由遷徙和居住的權(quán)利就顯得模棱兩可。完善戶籍立法，需要運(yùn)用法律條例來保障公民基本的權(quán)利，同時，在戶籍制度改革具體的政策中，放寬遷徙落戶的條件。

　　我國戶籍改革放開了對農(nóng)村人口在小城鎮(zhèn)落戶的限制，實(shí)行完全開放。那么大城市、中小城市的戶籍制度改革也可以借鑒江門戶籍制度改革在保障城鄉(xiāng)居民自由遷徙和居住方面的經(jīng)驗(yàn)，放寬落戶條件。江門戶籍政策的調(diào)整、對農(nóng)村人口進(jìn)城落戶的準(zhǔn)入條件不斷放寬，由農(nóng)民租住政府統(tǒng)一規(guī)劃修建的住房入戶到租住私人住房入戶，徹底打破由于經(jīng)濟(jì)原因橫亙在農(nóng)民向城市轉(zhuǎn)移過程中的壁壘。

　　三是，剝離依附在戶籍上的權(quán)利和福利。如前所述，戶籍本身是一個中性的概念，但由于在社會發(fā)展過程中，將就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房、保險等福利根據(jù)城鎮(zhèn)戶籍與農(nóng)村戶籍的不同，在福利分配上出現(xiàn)了嚴(yán)重向城市傾斜的不平等現(xiàn)象，因此，戶籍立法需要以我國《憲法》規(guī)定人人平等的標(biāo)準(zhǔn)作為準(zhǔn)繩，以法律制度明確規(guī)定剝離依附在戶籍上的各種利益分配，使戶籍與社會福利與保障等制度脫鉤，消除城鄉(xiāng)之間利益分配的差距，使城鄉(xiāng)居民享有同樣的福利待遇，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一協(xié)調(diào)發(fā)展。在完善的戶籍法律制度下，我國戶籍制度改革也有法可依，有章可循。

　　目前越來越多的學(xué)術(shù)界和職能部門意識到我國戶籍制度管理存在不盡如人意、不夠合理的地方，無法順應(yīng)時代的發(fā)展，制定((戶籍法》的呼聲越來越高。國務(wù)院也相繼頒布了一系列改革戶籍管理制度的文件，各地區(qū)戶籍制度改革的步伐也不斷加大，在宏觀和微觀層面都為《戶籍法》的創(chuàng)立創(chuàng)造了有利的條件。

　　我國戶籍制度改革面臨的問題在于農(nóng)村人口大量進(jìn)城落戶，對城市的公共服務(wù)造成巨大壓力，對城市的穩(wěn)定造成困擾。蒂博模型指出，居民選擇流動是一個理性的過程，他們需要根據(jù)自身的條件，并結(jié)合各轄區(qū)具體的情況，考慮是否流動。自身?xiàng)l件就包括流動的成本，在城市能否就業(yè)以及醫(yī)療、保險費(fèi)用及受教育問題。如果目前所處的地區(qū)與其他各地區(qū)的公共服務(wù)水平差異不大，但如果流動到其他轄區(qū)，流動成本增加，公民就會理性的選擇不流動。因此，要解決農(nóng)村居民因?yàn)榉艑捖鋺魲l件，而蜂擁至城市對城市發(fā)展造成的問題，那么就需要根除城鄉(xiāng)發(fā)展兩極化差別，持續(xù)投入財(cái)力對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行修建、改造，改造與民生息息相關(guān)的教育、就業(yè)、醫(yī)療、社會保障等方面的配套制度，建立城鄉(xiāng)一體的勞動就業(yè)制度、醫(yī)療保險制度、低保制度、教育制度、土地征用制度等，消除城鄉(xiāng)福利保障不平等的因素。農(nóng)村人口在身份和福利享有與城鎮(zhèn)人口同樣待遇，對比城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、消費(fèi)水平，一些農(nóng)民更愿意留在農(nóng)村或落戶小城鎮(zhèn)，不會蜂擁流入大城市對城市造成壓力。江門市的戶籍制度改革經(jīng)驗(yàn)可以為我國戶籍制度改革提供一定的參考價值。江門市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展從2003年以來，持續(xù)投入財(cái)力，對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系進(jìn)行改造。完成中小學(xué)、醫(yī)療衛(wèi)生站、文化站等修建。建立了農(nóng)村、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度以及非城鎮(zhèn)從業(yè)人員綜合保險制度;同時，在全國率先實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險制度一體化，將農(nóng)村、城鎮(zhèn)居民和高校大學(xué)生醫(yī)療保險統(tǒng)一納為一體;并且在住房保障體系方面實(shí)行城鄉(xiāng)一體化，修建經(jīng)適房、公租房、廉租房及建房、租房補(bǔ)貼解決住房困難的群眾。例如，江門市錦江區(qū)三圣鄉(xiāng)紅砂村是江門統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的試點(diǎn)村，基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和環(huán)境的改善，使這里的村民生活都有了顯著的提高。同時，政府對三圣鄉(xiāng)小學(xué)進(jìn)行重點(diǎn)建設(shè)，配備優(yōu)良的師資隊(duì)伍，且將四川名牌初中—江門七中，在三圣鄉(xiāng)建立分校。教育和居住環(huán)境的改善，城鄉(xiāng)差距的縮小，使這里的村民更愿意留在農(nóng)村。

　　農(nóng)村人口進(jìn)入城鎮(zhèn)最大的顧慮在于擔(dān)心原有的承包地及宅基地的使用權(quán)的喪失土地資源的喪失就意味著農(nóng)村人口進(jìn)入城市落戶會冒著巨大的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險。因此，在戶籍制度改革中要處理好農(nóng)民進(jìn)城落戶與土地權(quán)利的問題。對土地的處理問題，需要根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，充分保障農(nóng)民的權(quán)益。江門市戶籍制度改革沒有陷入以土地?fù)Q社保的怪圈，原因在于江門對農(nóng)民的宅基地、林地等都進(jìn)行了產(chǎn)權(quán)的確認(rèn)，農(nóng)民獲得土地的產(chǎn)權(quán)證，因此他們進(jìn)入城市落戶沒有后顧之憂?，F(xiàn)階段，在推進(jìn)戶籍改革的背景下，必須先處理好農(nóng)戶的非農(nóng)轉(zhuǎn)移與土地流轉(zhuǎn)之間的關(guān)系，使農(nóng)民轉(zhuǎn)戶的土地權(quán)益得到保障。因此，要配合戶籍改革，完善現(xiàn)行的土地制度。具體可從以下兩方面改革:

　　一是堅(jiān)持和完善農(nóng)村家庭承包經(jīng)營制度，貫徹落實(shí)《農(nóng)村土地承包法》，逐步推行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)到戶。土地的確權(quán)是土地制度改革的前提條件。在我國農(nóng)村，土地的產(chǎn)權(quán)屬于農(nóng)村集體所有，產(chǎn)權(quán)主體的不明確對農(nóng)民的權(quán)益造成影響，同時引發(fā)很多的糾紛和矛盾。因此，要積極推進(jìn)農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)確認(rèn)。對農(nóng)村土地的集體所有權(quán)的確認(rèn)，同時還要確認(rèn)耕地、林地、建設(shè)用地與宅基地的農(nóng)民使用權(quán)或經(jīng)營權(quán)，以及住宅的所有權(quán)。

　　二是規(guī)范和完善農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，建立健全有關(guān)法律法規(guī)，構(gòu)建土地流轉(zhuǎn)市場價格均衡機(jī)制。貫徹實(shí)施《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)，并確定土地轉(zhuǎn)入者的再次流轉(zhuǎn)權(quán)。完善土地流轉(zhuǎn)市場，放寬土地和農(nóng)村宅基地交易規(guī)定，穩(wěn)定土地流轉(zhuǎn)關(guān)系，提高長期流轉(zhuǎn)的比例。

　　我國戶籍制度改革涉及范圍廣、影響程度深，面臨的問題多，因此我國戶籍制度改革要在各項(xiàng)制度的完善和相互配合之中進(jìn)行。江門市戶籍制度改革模式中的做法可以為我國戶籍制度改革的模式提供參考，但在我國的具體國情之下，要做到具體問題具體分析，但統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是歷史的必然選擇，我國戶籍制度改革目標(biāo)也將在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展過程中實(shí)現(xiàn)。

　　筆者認(rèn)為，在依法治國和社會和諧發(fā)展的今天，我國戶籍制度改革要充分尊重和保障人權(quán)，戶籍制度改革的目標(biāo)要實(shí)現(xiàn)公民身份的平等和遷徙、居住自由。通過對江門戶籍制度改革模式的分析，不難看出戶籍制度要徹底改革，需要有完善的基礎(chǔ)設(shè)施和配套公共服務(wù)體系以及明確的法律對公民的基本權(quán)利進(jìn)行保障。在此基礎(chǔ)上，本文提出，我國戶籍制度改革對策建議，首先完善我國戶籍立法，以法律規(guī)定形式還原我國戶籍功能，消除依附在戶籍制度之上的各項(xiàng)福利政策，另外，加大財(cái)政投入力度，加快發(fā)展農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，縮小城鄉(xiāng)差距。最后，處理好農(nóng)民土地問題，完善土地的流轉(zhuǎn)制度，對農(nóng)民進(jìn)入城市后，土地的處理問題得到合理的解決。

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　　[5]肖方.戶籍制度改革在艱難中前行——訪戶籍問題專家王太元教授[J].時事報(bào)告.2007(07)

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